三中全會匹配地方財權事權路徑漸清晰

2013年09月23日 09:11
來源：證券時報

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編者按高層近期表示“改革大勢不可逆轉”。專家預計，十八屆三中全會將研究全面深化改革問題。

本報今起推出“三中全會前瞻”系列報道，深入分析經濟領域深化改革的可能路徑及其深遠影響。

□本報記者任曉

中國社會科學院副院長李揚16日在地方政府信用評級研討會上表示，在預計十八屆三中全會將優(yōu)化整個改革藍圖的背景下，未來地方政府收支責任與其所擁有的財力不相匹配的狀況將得到調整。

專家認為，當前我國經濟步入存量改革“深水區(qū)”，土地財政頑疾、房地產調控困局及地方巨額債務風險等問題亟待解決。經濟領域全面深化改革首要任務應是解決財政和金融資源錯配問題，因而推動新一輪財稅改革和金融改革勢必在行。其中，匹配地方政府財權和事權，是建立新型城鎮(zhèn)化建設融資長效機制必由之路。

匹配地方財權事權

“十二五”時期推行公共財稅改革一直被寄予厚望。十八大報告用相當長的篇幅闡述這一問題。報告提出，加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優(yōu)化、社會公平的稅收制度。建立公共資源出讓收益合理共享機制。不過，一些專家對推動公共財稅改革，匹配地方政府財權和事權改革路徑分歧較大。

目前，有關部門已開始著手相關改革的頂層設計。財政部部長樓繼偉在多個場合提及進行財稅體制改革。在其新著《中國政府間財政關系再思考》中，樓繼偉再次強調1994年分稅制改革以來形成的中央和地方財權和事權匹配問題。在財稅體制改革的思路上，樓繼偉把重點放在調整中央和地方政府的事權上，尤其是要上收地方部分事權，從而減少對地方財權下放。

財政部財科所所長賈康曾撰文指出，構建財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財稅體制，是“十二五”時期公共財政體制改革的關鍵，是推進基本公共服務均等化的體制保障，也是完善社會主義市場經濟體制的應有之義和重大事項。

他認為，改革的主要內容應包括：合理調整政府間財政收入劃分；以房地產稅、資源稅等充實地方稅體系；完善縱向財政轉移支付制度和改進橫向轉移支付制度；完善稅源總分制度等。

完善地方稅體系

權威人士指出，若調整中央和地方在財權和事權上的分配，如果大幅度降低國稅比重，由于中央財政轉移支付壓力較大，同時可能面臨赤字風險，因此操作起來難度較大。現階段可以考慮增加中央支出，明確公共服務歸中央、民生保障歸地方、投資歸市場，降低地方財政支出壓力，以實現財權與事權相匹配。

具體而言，根據收益范圍和規(guī)模經濟等因素考慮，可將環(huán)境保護、安全生產和食品安全等事權上收至中央。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，對農村人口市民化過程中涉及的社會保障、公共醫(yī)療和義務教育等，中央需加大財政轉移支付力度，以保障實現基本公共服務均等化。在跨區(qū)域基礎設施建設方面，中央財政應進一步增加投資。

在上收部分事權同時，中央應適度下放部分財權，以穩(wěn)定地方財源。可考慮提高地方在增值稅、企業(yè)所得稅等共享稅中分成比例。同時，應加快構建地方稅體系，賦予地方一定自主稅收管理權限。其中，資源稅、房產稅和環(huán)境稅可作為地方稅源重要支柱，替代營業(yè)稅作為地方主體稅種。應加快探索建立市政債發(fā)行制度，賦予地方以發(fā)行市政債為基礎設施融資的權力，最終實現地方自主財權和事權相匹配。

專家指出，未來發(fā)行地方政府債券，是解決新型城鎮(zhèn)化資金來源問題的長效機制。

新型城鎮(zhèn)化迎利好

新型城鎮(zhèn)化被認為是未來若干年拉動我國經濟發(fā)展重要引擎，但資金問題一直困擾著相關規(guī)劃順利實施。

16日發(fā)布的《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》提出，圍繞改善民生、保障城市安全、投資拉動效應明顯的重點領域，加快城市基礎設施轉型升級，全面提升城市基礎設施水平。研究出臺配套財政扶持政策，落實稅收優(yōu)惠政策，支持城市基礎設施投融資體制改革。

分析人士表示，城鎮(zhèn)化建設正在催生巨大的基礎設施投資需求，如何通過財政資金杠桿作用帶動社會資本共同參與，成為時下各地破解發(fā)展資金難題的突破口。如果能通過財稅改革建立城鎮(zhèn)化資金來源的長效機制，將為城市基礎設施建設相關領域帶來實質性利好。匹配地方政府財權和事權，將有利于解決地方財政困難、化解地方債務風險，建立服務于城鎮(zhèn)化建設的長效融資機制，各地正在積極開展的新型城鎮(zhèn)化建設有望提速。