教授：三中全會能否推出關鍵制度成反腐指標

2013年09月24日 15:46
來源：中國經貿聚焦作者：郁風

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除了改革紀檢體制之外，官員財產公開等關鍵制度應及早推出，還需從政治體制改革攻堅著手，解決權力過分集中等問題。反腐、政改需有一個合理的時間表。

◎文/CBF記者郁風

8月27日，中央政治局會議在明確全面深化改革是十八屆三中全會主要議題之外，還提出要建立健全懲治和預防腐敗體系，并審議通過了反腐五年規劃。那么，此次三中全會前后，改革反腐機制方向將主要包括哪些？會否觸及關鍵和實質性的制度層面？有無明確的時間表？就此，《中國經貿聚焦》記者日前專訪了上海市政治學會副會長、復旦大學選舉與人大制度研究中心主任浦興祖教授。

浦興祖表示，反腐體系的健全完善是多方位的，除了加強紀委系統的垂直管理，乃至整合反腐敗專門機構，建立“國家反腐敗委員會”等可能采取的改革紀檢體制的舉措之外，一些已被證明行之有效的反腐關鍵制度比如官員財產公開等，更應及早推出。再進一步而言，還需從政治體制改革攻堅著手，解決權力過分集中等問題，從源頭上防止腐敗滋生蔓延。而反腐從查處貪官的“治標”，到制度性構建的“治本”，亦需要有一個合理的時間表。

改革紀檢體制弊病

CBF：中央政治局會議強調“要改革黨的紀律檢查體制”，在您看來，目前紀檢體制主要存在什么問題，應當如何就此進行改革？

浦興祖：十六大報告已經提出要“改革和完善黨的紀律檢查體制”。這次政治局會議是“再提”、“重申”。目前紀委在實際運作中的“同級黨委領導”，很大程度上體現在有關紀委的人事任免權掌握在同級黨委手中，甚至是同級的黨委書記手中，而“上級紀委領導”則主要體現為業務角度的指導。這就造成地方紀委受制于同級黨委，無法開展對同級黨委的有效監督、檢查。不僅對同級黨委的主要負責人難以進行監督，就是對其他干部的監督，也往往需要先征求黨委負責人的意見。真正發揮一些監督作用的，則是中央紀委等上級紀委。

改革紀檢體制的這一弊病，理論界已經呼吁多年。十年前《黨內監督條例(試行)》出臺時，外界就期待著相應的調整變化，但當時的說法是條件不成熟。

在此前后，高層還是推行了一系列有關紀檢體制改革的舉措：建立監督領導班子的巡視制度；由中央掌握省級紀委書記的提名權與任命權；對地方派駐機構實行“垂直管理”；逐漸改變紀委書記由同級黨委副書記兼任模式；巡視組實行“一次巡視、一次授權”等等。

隨著反腐形勢越來越嚴峻，由上級紀委直接任免下級紀委人事，以保證地方紀委的獨立性和監督的有效性，已非常必要。

CBF：前述會議也提出了“改進中央和省區市巡視制度”，您如何看待目前巡視制度的效果？

浦興祖：巡視制度還是起到了部分作用，包括原上海市委書記陳良宇的腐敗案，也是由中央巡視組發現線索的。巡視組從與地方干部的談話和群眾舉報中還是發現了一些反腐線索。但，如何讓干部群眾敢于向巡視組進行舉報？如何評價巡視組的工作成效？如何監督監督者(巡視組)？如何實現臨時性的巡視監督與常態性、經常性的監督相銜接？這些方面都需要繼續探索、逐步改進。

還有一個問題是，巡視組如何看待匿名舉報與實名舉報？我們鼓勵實名舉報，但事實上往往會出現不少匿名舉報。一些舉報人之所以匿名，多數是出于對自身安全的考慮，他們尤其擔心自己的舉報材料被轉到被舉報人手里，從而引來打擊報復。這種擔心是可以理解的。香港廉政公署初設時也收到過大量匿名舉報，但其對此同樣非常重視和認真調查處理。另一方面，廉署對實名舉報人的信息高度保密，這從一個方面增強了它的權威性與公信力。隨之，實名舉報的比例不斷提高，匿名舉報的現象日趨減少。大陸的民間舉報從匿名到實名也需要一個過程。我們從香港獲得啟示，應當理性地看待(對待)匿名舉報與實名舉報。

9月2日新的中央紀委監察部網站已經開通，并設立了網絡舉報平臺，這是鼓勵公眾參與反腐的一個舉措。但其具體效果如何，還要看經過一段時間運作后，舉報線索是否真正得到重視和調查處理，舉報人是否得到嚴密保護，等等。

另外，針對近期官方打擊網絡謠言的做法，我想特別強調的一點是，對肆意造謠誹謗的追責是完全必要的，但要防止擴大化，不能影響必要的言論自由和公民舉報貪腐的權利。民眾舉報的內容不一定完全正確，因為他們畢竟沒有調查的權力，缺乏調查的手段。這要與造謠誹謗區別開來。

CBF：針對紀檢體制改革，部分學者包括紀委系統內部人士還提議，可以整合現有反腐敗專門機構，成立“國家反腐敗委員會”，以集中力量和加強獨立性。對此您怎么看？

浦興祖：改變過去多頭監督局面，整合分散的各個反腐機構，建立類似“國家反腐敗委員會”的獨立機構，之前理論界(包括我們的相關著作)也提出過。這其實亦是借鑒廉署的經驗，香港反腐力量都集中于廉署一身，廉署獨立性很強，有很高的地位，直接對特首負責，并被賦予很大的權力。

建立“國家反腐敗委員會”的做法可以嘗試，形式上整合以后，可能帶來有利的一面，但關鍵還要看其權威性和有效性。組建一個機構并不難，更關鍵的是實際效果如何。

事實上，廉署除了強調獨立性、權威性，以及雷厲風行嚴懲腐敗之外，它也是多管齊下的——在執行反腐的執行處之外，還設有防止貪污處、社區聯絡處等部門，前者主要負責診斷制度，將現有制度嚴密化，鏟除腐敗滋生的制度土壤，后者則負責開展廉政文化教育，包括面向小學生直至大學生，旨在營造反腐倡廉的社會公德環境。

從官員財產公開到政改

CBF：除了改革紀檢體制，反腐體制改革還需要什么？

浦興祖：將權力關進制度的籠子，制度必須是嚴密的，是多方位、立體和環環相扣的。尤其要抓有效的、關鍵的制度，比如已被很多國家與地區證明是行之有效的反腐手段——被稱為“陽光法案”的官員財產公開制度。但其在中國卻千呼萬喚未得出臺。

眼下腐敗已然積重難返，但“難返”不等于絕對不能“返”，關鍵是必須痛下決心，決心要下到底。要具有充分的勇氣與高度的智慧。十八屆三中全會以及之后能否及早推出關鍵的、有效的制度，亦是檢驗高層是否已經真正下定決心反腐的一個重要指標。

類似的還有審計體制的改革。相當部分國家都將審計部門放到國會，這不是沒有道理的。國內也早已有專家呼吁要將現屬政府部門序列的國家審計局放到全國人大，以避免政府財務的自我監督。

更深層次而言，腐敗說到底就是由權力導致的公權私用。要從源頭上進行反腐，還應從政治體制改革入手，解決權力過分集中、以黨代政等問題。

早自上世紀80年代初開始，鄧小平就提出要進行政治體制改革，解決權力過分集中的弊病，尤其是解決黨政不分、以黨代政的問題。十三大報告則明確指出，不進行政治體制改革，經濟體制改革不可能最終取得成功；而政治體制改革的關鍵首先是黨政分開，即黨政職能分開。但在此后的特殊背景下，政改一度被“穩定”所“壓倒”。目前，隨著改革步入深水區，這塊一定要跟上。改革應是全面的，時至今日，政治體制改革與經濟體制改革都必須攻堅，必須深化。

今秋召開的三中全會，將研究全面深化改革重大問題。這個“全面深化”肯定應當包括政治體制改革的深化。作為一名中國政治制度研究者，我熱切期待著有關深化政治體制改革的最新“頂層設計”。希望通過政治體制改革的深化、攻堅，從“權力過分集中”走向“權力合理配置”，從“黨政不分、以黨代政”走向“黨政職能分開”，使我們的政治制度逐步走向成熟。

反腐進程需有時間表

CBF：從薄熙來案的公開審理到中石油高管腐敗窩案的查處，再到三中全會前提出將改革反腐體系，您對未來反腐的前景如何研判？

浦興祖：新一屆領導應該說對反腐是高度重視的，也陸續查處了一些“老虎級”貪官。今年1月中紀委書記王岐山曾經表示，當前反腐是以“治標”為主，為“治本”贏得時間。依我理解，查處貪官是“治標”，而包括紀檢體制的改革、官員財產公開乃至政治體制改革的深化與攻堅，這些都可視作“治本”。

從“治標”到“治本”，確實需要一個準備過程，但一定要抓緊準備，不能將“治本”推至久遠。反腐“治本”的制度性構建、政治體制改革的深化與攻堅，都應有一個合理的時間表，因為時間已經拖不起了。