周瑞金：自貿區是中國“開放促改革”的第四階段

2013年09月27日 02:19
來源：第一財經日報

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楊燕青田享華胥會云

即將掛牌的中國（上海）自由貿易試驗區，讓中國又一次站在了“以開放促改革”的潮頭。這也是繼浦東開發開放以來,中央交給上海的又一項重大歷史使命。

今年8月底的中央政治局會議上，中國（上海）自由貿易試驗區被定位為“黨中央從國內外發展大勢出發，統籌國內國際兩個大局，在新形勢下推進改革開放的重大舉措，對加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗，具有重要意義”。

《第一財經日報》就此專訪《人民日報》原副總編輯周瑞金，他對記者表示，自貿區是十八大以后中央作出的改革開放第一大決策，是中國新一輪改革攻堅很重要的一個戰役，這一戰打開，就會沖破峽口，前面就是一馬平川。

周瑞金認為，中國（上海）自由貿易試驗區表明中國以開放促改革進入第四階段，但這顯然并不是最后一個階段。

1991年，周瑞金以“皇甫平”為筆名，主持撰寫《改革開放要有新思路》等四篇評論文章，發表于《解放日報》后，引發海內外強烈反響，有力推動了那一輪的中國改革開放進程。

第四次“以開放促改革”

第一財經日報：中國（上海）自由貿易試驗區被稱為中國新一輪改革的“試驗田”，李克強總理全力推進，其中包含諸多領域改革，尤以負面清單、準入前國民待遇等重大制度變革和金融改革開放為突破。現在上海再次成為全國改革開放的制高點，改革面臨的大環境、需要破除的阻力，與之前的改革有何不同？

周瑞金：今年是改革開放35周年，中國改革開放實際上走過三個十年。第一個十年是1979年到1989年，這十年我們確定了一個目標，就是建設中國特色社會主義，把這條道路作為我們改革的目標，因此1978年十一屆三中全會結束后，1979年是改革的元年，廣東省委和福建省委向中央申請設立經濟特區，1980年中央批準四個經濟特區，就是深圳、珠海、汕頭、廈門。

改革開放真正開始起步就是四個經濟特區的開放，加上1980年中央正式批準實行農村承包制。這十年真正推動大的，就是開放倒逼改革，四個經濟特區開放以后推動了我們的改革，之后所有的改革很快從農村推廣到城市，特別是全民所有制和集體所有制企業改革在城市展開。這些其實就是在開放倒逼下，按照國際通行規則行事。

日報：第一階段的改革大家一般都把安徽小崗村的聯產承包責任制改革看得更重要，您卻認為開放的作用更大？

周瑞金：小崗村推動了分田到戶，當時不講分田到戶，講家庭聯產承包責任制，改革就是要突破農村的合作化制度，要沖破人民公社制度。

當時的分田到戶都是在比較落后的農村開展的，像安徽和四川。當時，城市里是四川100家企業做擴權試點，試點實際上就是放權，政企分開，政府給企業權力大一點，有制定獎金的自主權，等等。

是的，我認為開放的推動作用更大。第一個十年的改革，確實是四個經濟特區的建設起了比較大的作用。開始開放的時候，除了四個特區，其他都不敢動，而且四個特區開始做事也是很保守的，比如香港在深圳投資的白天鵝賓館，它們全套的杯子碗筷等都是國外進口的，人們就不習慣，這個在中國沒有嗎？還要從日本引進豆腐，中國是豆腐的老祖宗，怎么還要向日本引進，就有點假洋鬼子的意思，當時阻力都大，后來才是按照國際規則來辦事。

這十年四個特區的對外開放，其實是兩頭在外的出口加工性質，利用我們的廉價勞動力，搞工業品的粗加工，當時這已經很難得了。深圳就是從這一步開始，當時提出了“時間就是金錢、效率就是生命”這種市場化和商業化的口號。

日報：這個時期的上海，似乎并沒有太多聲音。

周瑞金：這個時期上海的改革開放幾乎是停滯的，一直到1988年朱镕基來了以后才開始。當時上海的狀況非常糟糕，從上世紀60年代到80年代，上海的財稅收入幾乎都交給了中央，每年至少130個億，幾乎沒有多少錢剩下。

朱镕基一來就提出重振上海雄風。當然，中央派他過來也是給了一個條件，就是允許上海搞財政包干，上繳中央的錢之后，多余的錢就給上海了，有了錢就可以推動改革。

中國改革開放的第二個十年就是從上海開始的。1990年決定浦東開發開放，之后從1992年~2002年，浦東的開發開放帶動了中國。

浦東的開發開放站到了新的高度，不再是四個經濟特區的貿易加工，而是借用了一部分自由港的政策。鄧小平當時提出，在中國造十幾個香港。但當時還做不到自由港，保稅區是可以的，實行保稅、豁免關稅、人才進入自由，實行土地批租，外資銀行引入，這些政策都給了上海浦東，這也應該說把是自由貿易區的部分功能給了上海，所以浦東站在了更高的起點上，特別是融資政策方面放寬了。

浦東的開發開放，帶動了全國的改革開放向建立社會主義市場經濟體制的目標前進。可以說又是以開放促進了改革。1992-2002這十年的改革，我國初步建立起了社會主義市場經濟體制的框架。2001年我國加入世貿組織，進入了2002-2012年第三個十年的改革時期。加入WTO，當時最擔心的是把中國農業搞垮，還有金融、銀行、汽車、文化等幾個領域。現在看來不但沒有事，反而大大推動了這些行業的發展，大大有利于我們融入到世界經濟當中。這期間還廢除了1500條不符合國際慣例的法律法規，因此，計劃經濟真正被沖垮是加入WTO以后。

加入WTO，為第三個十年我國經濟奇跡般的發展創造了條件，十年間GDP增加了四倍，使我國成為世界上第二大經濟體。現在改革到了第四個十年，又到了以開放倒逼改革的新階段。正如李克強總理考察上海時指出的：“我們要用開放擴大內需，用開放形成倒逼機制，用開放促進新一輪改革。”

我認為，中國的整個改革進程，就是以開放倒逼改革、促進發展的過程。所以，建立中國（上海）自由貿易試驗區是十八大以后的中央作出的第一大改革開放的決策，是我們新一輪改革攻堅的很重要的一個戰役。這一戰一旦打開，沖破峽口，前面就是一馬平川。

自貿區申報不宜過熱

日報：在您看來，此次自貿區的最大改革體現在哪些方面？

周瑞金：自貿區的“境內關外”功能是最大的特點。具體表現在以下幾個方面：

（1）主動開放服務市場和資本市場，實現以貨物貿易為主轉向以服務貿易為主。主要開放人民幣資本項目，實行利率市場化、匯率市場化、金融產品創新。上海有400多家跨國公司總部，都是行政性的，資金運作全在海外。設自貿區后就解決這個問題了。

（2）構建離岸金融中心，提高人民幣使用效率。這將使更多的金融機構落戶在上海注冊開業。

（3）開放海上保險服務，使航運服務業在上海培育集聚，解決上海航運中心建設中的金融支持問題。

（4）推動稅收創新，實行離岸貿易、金融業低稅率，實行15%企業所得稅優惠；境外投資收益采用分期繳納所得稅。這有利于吸收高端制造業進入自貿區，也有利于倉儲、物流、房產等集聚效應。

（5）貿易投資監管模式創新?！耙痪€徹底放開，二線安全高效管住，區內貨物自由流動”，實行集中、分類、電子化監管。“以準入后監管為主，準入前負面清單方式許可管理為輔”，廢除審批制度，實行投資準入管理體制，先放行后查驗。

這一次自貿區最大特點就是金融開放。幾個利好的政策，一是開放人民幣資本項目，利率市場化，匯率自由化，金融對外開放，金融衍生產品創新，金融離岸業務都可以辦了。二是構建一個離岸金融中心來提高人民幣的使用效率。再一個是推動稅收的創新，離岸的貿易、金融都是低稅率，投資收益分期繳納所得稅。

另外是貿易領域的監管模式搞了創新，一線徹底放開，二線安全高效管住，區內的貨物自由流動，都搞集中分類的電子化監管模式，這次沒有政府審批，搞“負面清單”。

現在500強企業總部有400家在上海落戶，但不是真正的落戶，都是行政性的，金融活動都不在這里。這就需要自貿區，有了自貿區才有總部經濟，才能把國外的資金和金融都拿到我們這里來。

目前國際形勢發生了變化。原來世界貿易主要靠WTO，近年來美歐經貿方略已架構成天象框架：東半球“泛太平洋”TPP，西半球“跨大西洋”TTIP，核心就圍繞美歐日21成員的“諸（多）邊服務業協議”以取代初步制造業游戲規則的WTO，以新“諸（多）邊服務業協議”,打造高端財富生成所有產業鏈及21世紀所有新興領域、包括尖端3D打印、物聯網、互聯網等全系列高端服務產業。美歐日等主導的太平洋+大西洋+服務業新秩序出籠實施，就把WTO完全架空而擱置到了邊緣地帶。

原來世界貿易主要靠WTO，這是以美國為主導的經濟全球化階段。但現在WTO 已經邊緣化了，TPP和TTIP則是雙邊和區域性的協定；國際貿易進入新階段，現在的國際貿易是以服務貿易為主，從商品貿易向服務貿易轉變，從貿易向投資轉變，以投資為主，投資自由化。

日報：自貿區28平方公里，而當年浦東開發開放的面積大很多，在你看來，如今建設自貿區更難，還是當年浦東開發開放更難？

周瑞金：當然是自貿區更難，難在什么地方？難在一些監管部門對金融開放的阻力更大。我們在加入WTO時沒有解決的問題，這次都要過關，都要解決，阻力也更大。

另外，自貿區開放了以后損害了一些特殊利益集團，這就涉及到利益的博弈，所以李克強總理很有魄力，3月份到上海來調查研究提出這個問題，7月3日國務院就開常務會議，原則通過了自貿區的總體方案，8月底全國人大就授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整3部法律規定的行政審批。

日報：這28平方公里對上海意味著什么？是否意味著整個上海也就放開了？

周瑞金：28平方公里肯定對上海推動很大。這些條件是只給自貿區還是給上海，自貿區要不要隔離，這些都是問題。

我認為自貿區不應該隔離。步子打開以后收回去是不可能的，現在關鍵是能推廣到什么程度。但是肯定會有限制，沒有限制監管會比較難，現在就是考驗我們的監管，政府有很多新的監管手段，包括金融的監管、信息的監管、人員的監管，這是一個很復雜的監管，要探索這種監管方式也要一個改革創新過程。

日報：有人認為開放有很大的風險。

周瑞金：我們一直害怕開放，害怕開放以后影響到我們國內的制度，影響我們國內的意識形態，這是最害怕的地方，但是三十多年下來，說明沒有值得可怕的地方。相反，恰恰是開放給我們帶來了奇跡般的發展，使中國達到了全球第二大經濟體的地位。

所以自貿區的進一步開放是一次新的思想解放，中國跟上世界的潮流不但不會對中國有危險，相反會給中國帶來更大的活力、更新的氣象，更多的好處。

這三個十年我們不是一下子放開，我們每個階段放一步，現在進入第四階段，但這還不是最后一個階段。

日報：上海自貿區獲批之后，全國其他一些地方也在積極申報自貿區，怎樣看待地方對于自貿區概念的熱捧和迫切的心情？

周瑞金：現在很多人理解，這和以前搞開發區一樣，你這里有一個開發區，我那里也要有一個開發區，但是自貿區和開發區不同，自貿區有很多條件，不是哪一個地方想搞就可以搞的。國家決定自貿區從上海開始，叫中國（上海）自由貿易試驗區，是試驗性質的，其他地方申請歸申請，試驗的結果沒有出來怎么推廣呢，一定是上海試驗有了結果，找到了它應該有的路徑和模式，逐步有了經驗以后才能推開。

到那個時候，我相信中央會按照輕重緩急和各個地區之間發展的平衡，考慮適合發展自貿區的地方。我估計還要看一年左右，北天津南廣州最有希望來推廣，二者可能同時獲批。

為什么這次中央選在上海？因為上海有獨特的優勢。一是地理位置優越，面對太平洋，地處長江三角洲，又有長江流域廣闊的腹地；二上海經濟實力雄厚；三是經濟門類齊全、產業結構比較合理；四是干部素質比較高；五是企業家能力比較強；六是上海就業人員資源比較豐富，等等。這些都是上海的優勢所在。

以法律保障改革開放

日報：不久前，上海市人大常委會通過立法的方式“豁免”改革失敗的責任，加強上海官員的改革動力，這個過程有一些爭議。您見證了上世紀八九十年代的改革歷程，怎么看待這個問題？

周瑞金：豁免很好。對于敢于改革的人要有法律上的保護，有這一條和沒有這一條大不一樣。這不但標志著我們對外開放的進展，還標志著我們的法制觀念到了新的高度。浦東開發開放的時候許多干部生氣勃勃，充滿理想主義精神。這20多年來，上海情況發生了很大變化，需要出臺法律保障，才是對干部的最大愛護，也是鼓勵干部勇于投入改革，敢于闖敢于試。

在法制社會，立法是根本的保證，法制社會要按法制來辦，加強法制很重要，改革開放，包括改革攻堅都要加強法制的觀念，從這個角度來講，上海一直走在前面。

自貿區像“負面清單”的監管對干部的素質和能力也有新的要求，境內關外的管理形式對我們也是新的挑戰，政府怎樣取得高效的管理，也要摸索。開放，特別是金融服務、航運服務、專業服務、文化服務的開放，和我們的監管有很大關系，這需要有很強素質的人來參與，并且風險也很大。在新的改革開放的前沿，風險更大，理所當然需要法律的保護。

日報：除了法律保障外，對于干部而言，還需要什么激勵以推動其改革的意愿？

周瑞金：人員的及時提拔和使用，把人放在最適合的崗位上，就是對他的鼓勵。另外媒體對做出功勞的人及時報道，也是對他的鼓勵，另外也可以在工資薪酬上體現出來。

日報：自貿區推進中也有不同聲音出現，尤其在金融改革領域。如何看待這些不同聲音，如何更好的凝聚改革共識以進一步推動改革？

周瑞金：要在實踐當中逐步取得共識。現在中央確定下來，就是一個共識的標志，而且是從國務院到全國人大做出法律保障，再到政治局會議討論。浦東開發開放還沒有到政治局討論的層次，只是國務院批準。

在政治局會議上，習近平總書記在講話中也提到建立中國(上海)自由貿易試驗區，是黨中央從國內外發展大勢出發，統籌國內國際兩個大局，在新形勢下推進改革開放的重大舉措。這是中央決策，就是共識。

這樣我們對上海自貿區應該充滿信心，遇到再大的阻力也阻擋不了新的改革步伐。

日報：政治局會議會進行討論，是否意味著這次遇到的阻力比當年更大？

周瑞金：這說明中央對建立自貿區的重視，需要把握住世界經濟的發展趨勢，目前國內正是經濟困難轉型的時期，也是中央下決心推動改革攻堅的時候。

實際上自貿區有利于推動我們的經濟轉型，不但是跟上世界貿易潮流的問題，也將有助于解決國內經濟的困難局面，包括產能過剩。經濟危機導致我們外貿訂單減少，投資和外貿推動經濟增長都軟弱無力，消費又起不來，在經濟疲軟、轉型舉步維艱的情況下，自貿區是一針強心劑，不但使我們跟上世界經濟貿易發展的潮流，而且解決國內經濟的現存問題，是決定性的一步棋。因此需要把自貿區提到比浦東開發開放更高的高度，由政治局來討論，全國人大來立法保證，這在之前都沒有過。

日報：上海市委書記韓正說，改革不僅要有勇氣,更要有智慧。你之前也說過，關于改革，當年需要勇氣，現在更需要良心和識見。伴隨改革的推進，不同利益群體的博弈更加尖銳，如何更有識見更有智慧地推進改革？

周瑞金：改革的勇氣和智慧在今天有新的要求，勇氣就是我們要敢于創新，這種高層次的開放我們還沒有嘗試過，要大膽嘗試，但新的自貿區規則的形成又需要高度的智慧，它要沖破很多的阻力建立起來，這些阻力就包括特殊利益集團的阻撓等等，就像當年我們搞改革分明是要分田到戶，但是說要搞聯產承包責任制，這樣大家就能夠接受，這就是智慧。

今天搞自貿區也需要這樣的智慧，我們要金融放開，這個放開在國際上已經成為一個慣例了，不像當初分田到戶和我們傳統的集體所有制理念那么對立了。從這個意義上說，當初比現在還要難一點。現在我們已經有了世界的眼光，培育了世界的意識。如今的智慧主要體現在如何監管等方面，而不是思想阻力，不是意識形態的爭論。