上海自貿區亦是行政改革試驗田

2013年09月28日 00:32
來源：華夏時報作者：傅蔚岡

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中國（上海）自由貿易試驗區掛牌各項準備工作進展順利。

自貿區能夠給中國帶來什么？從目前來看，大多數人關注的是能夠有什么優惠政策。有媒體透露，在《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案(草案)》中，對深化金融領域開放創新的表述內容涉及到了“加快金融制度創新，在實驗區內對資本項目可兌換、金融市場的利率市場化和人民幣跨境使用方面先行先試；增強金融服務功能，推動金融服務業對符合條件的民營資本和外資金融機構全面開放，允許在區內建立面向國際的交易和服務平臺，逐步允許境外企業參與商品期貨交易，支持開展人民幣跨境再保險業務”等。

金融改革當然很重要，這是上海建設國際金融中心的一個很重要的方面。但是從目前中央的表態來看，自由貿易區的中心還是在于行政體制改革，這可以從全國人大常委會8月份不同尋常的舉動中看出。

8月26日，國務院向全國人大常委會提出申請，要求全國人大常委會授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時停止實施有關法律規定。8月30日，十二屆全國人大常委會四次會議通過了《關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》，根據該決定，自貿區內外商投資企業設立、變更等11項行政審批暫停實施。

更為重要的是，全國人大常委會的決定明確表示“上述行政審批的調整在三年內試行，對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定”。在我的記憶中，全國人大常委會從未批準過“行政審批調整”的決定，而且以調整行政審批為主要內容的改革在以往的各種試驗區中從未出現過。

在自由貿易區之前，我國已經有不少的試驗區，從上世紀八十年代早期的經濟特區，到本世紀開始的各種綜合改革配套試驗區。從目前來看，此次自由貿易區與以往的各項試驗區有著本質的不同。以“深圳經濟特區”為例，1981年五屆全國人大常委會21次會議通過關于授權廣東省、福建省人大及其常委會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議。特區最主要的特色就是執行與其他地區不太一樣的經濟政策，從現在來看，這個特殊的經濟政策實際上就是各種優惠，當時中國除了經濟特區以外的區域都是屬于計劃經濟，特區獨特的經濟制度吸引了國內外各種資金和人才，在短時間內實現經濟快速發展。

經濟特區“先行先試”的重要作用，主要體現在如何從計劃體制向市場經濟轉軌。改革初期百業待興，盡管經濟建設已經成為中心，但是由于三十年的封閉，市場的基礎設施已經不復存在，很多現在看起來是再簡單不過的問題在那個年代都會成為障礙——比如企業該如何登記、有哪些組織？一言以蔽之，當時不僅僅在宏觀上缺乏如何建立市場經濟的圖景，在微觀上也沒有運作一個企業的經驗。

在這個情況下，以深圳為代表的經濟特區做了很多探索性的工作。廣東省和深圳經濟特區把中央賦予的在經濟體制改革和對外開放中的特殊政策和靈活措施用地方性經濟法規形式規范起來，使之適應改革開放的迫切需要，比如《廣東省經濟特區企業登記管理暫行規定》解決了企業登記管理的問題，《深圳經濟特區土地管理條例》解決了國有土地流轉問題，《深圳經濟特區有限責任公司條例》和《深圳經濟特區股份有限公司條例》是國內最早的公司法規，不僅對建立特區市場經濟體制功勛卓著，而且為國家制定《公司法》提供了寶貴的經驗。有資料統計，特區所通過的法規中，三分之一是在國家沒有相關法例的情況下新創，還有三分之一是根據特區經濟發展和改革開放實際需要，根據法律、行政法規的基本原則，對國家法律法規進行必要變通、補充和細化，從而形成一個有中國特色的市場經濟。

時至今日，中國經濟總量已經變成世界第二，這意味著中國的經濟改革成果大體是成功的。但是在這張光鮮的成績單背后，也產生了很多問題，政府和市場邊界的模糊就是一個很重要的方面。由于過往幾年漂亮的成績單，使得很多人——尤其是政府部門內部不少人認為政府無所不能，許多原先市場能解決的問題也變成了政府染指的領域，一些行政機關和工作人員更是憑借行政審批牟取私利的現象更是極為普遍，比如說前發改委副主任、國家能源局局長劉鐵男就是憑借審批權限而身陷囹圄。

同時，以往各種試驗區的教訓還預示著，一旦某個區域獲得了一項新的政策優惠，就會極力阻止該項舉措在其他地區出現，因為一旦其他地區都有了這項優惠，那么本地的競爭優勢也就不復存在了。而各個地區競相向中央申請各種“試驗區”，多多少少都是為了各種優惠政策。也正是如此，市場很多人士都在揣測此次自由貿易區是不是會出現很多政策優惠？

如果說以往的各項試驗區是中央在經濟政策的實體領域方面給予的優惠，那么這次自由貿易區則是中央在自由貿易區內給予行政體制改革的一個試驗田，是通過減少行政部門的權力來實現經濟增長。商務部新聞發言人沈丹陽在9月24日表示，上海自貿區主要有三大目標，而并非有很多優惠政策，上海自貿區的試驗主要是圍繞三個方面來開展，或者說主要的目標有三個大方面：一是要轉變政府職能，探索推動行政審批的改革；二是要推動服務業的擴大開放；三是在創新投資管理模式方面作出探索。

據說此前國務院總理李克強在上海考察時，曾經三問上海市主要領導，上海到底是要政策還是要改革？從目前披露的細節來看，自由貿易區確實是在改革上下工夫，從目前全國人大常委會的決定來看，一攬子放棄11項行政審批，就是一個不小的進步。事實上，行政體制改革一直是本屆政府關注的重點問題。在今年的兩會上，李克強總理就表示改革方案核心是轉變政府職能，就是“簡政放權”。要通過改革“厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系”。而改革的核心就是要從“改革行政審批制度入手來轉變政府職能”，在兩會上更是談到了具體的目標，“現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。”

就此而言，上海自貿區進行的改革，實際上是本屆政府一直主張的行政體制改革的延續，而從某方面來說，對行政體制的改革又是上海自貿區的“歸宿”。

（作者為上海金融與法律研究院執行院長）