李曉輝：上海自貿區潛藏風險待化解

2013年09月28日 15:10
來源：法制晚報

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近日，國務院印發了《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《方案》），將在上海外高橋保稅區等4個海關特殊監管區域內建設中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱自貿區），預計于9月29日正式掛牌。自貿區的建設，在未來將引發蝴蝶效應和示范效應。

《方案》公布后，各方褒貶不一。根據《方案》的內容，如果說以往的各種試驗區是中央在經濟政策的實體領域方面給予的優惠，那么這次自由貿易區則是中央在自由貿易區內給予行政體制改革的一個試驗田，是通過減少行政部門的權力來實現經濟增長，體現在金融領域開放及制度創新，遠超出財稅優惠政策的范疇，所以人們期待的諸如免稅店、減免關稅等內容并沒有在列。

《方案》的目標有三個大方面：一是要轉變政府職能，探索推動行政審批的改革；二是要推動服務業的擴大開放；三是在創新投資管理模式方面作出探索。對于政府來說，設立上海自貿區的本質和核心體現在政府職能的轉變，借助負面清單等管理手段，重新審視和厘定政府與市場的邊界，力爭在試驗區形成一套可復制、可推廣的制度體系和監管模式，更好地服務全國。

毋庸置疑，我國現行投資審批制度在一定程度上帶來了資源錯配、宏觀調控邊際效應下滑和腐敗事件頻發等一系列問題。因此《方案》提出在自貿區內對外商投資將由審批制改為備案制管理，減少行政審批事項，逐步建立“以準入后監督為主，準入前負面清單方式許可管理為輔”的投資準入管理體制，即“法無禁止即可為”。但上海自貿試驗區如何在短期內在這個痼疾上“動刀子”，還必須有具體明確的措施。據報道，自貿區掛牌時將公布首批55項細則，其余43項也將在年底前出臺，人們在翹首以待細則的同時，更關注細則的具體落實和效果。

對于企業來說，自貿區無疑蘊藏著巨大的商機，眾多企業搶灘入駐。但同時自貿區很重要的一個使命是推進金融開放和創新，也正是因為這一點，也使其潛藏著巨大的風險。

首先，在我國金融領域的試驗政策會涉及眾多金融體系制度變革瓶頸的限制，包括人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等領域，均不可能一下子放開，自貿區內的創新機制如果引導不暢可能會導致整個貨幣體系的混亂，而為了規避這種混亂又將付出很大的成本和代價。

其次，以金融開放和創新為目標的上海自貿區最大的挑戰，仍然來自于對資本的管控，即如何在開放和風險管理之間取得一個平衡。例如，自貿區試行人民幣資本項目可兌換，會讓國內金融市場與國際金融市場局部連接，但是其中的貿易渠道也經常被用作在岸和離岸市場的套利活動，導致政府資本管制失效。除非上海自貿區能夠甄別出這些的套利資金，否則這樣的套利活動非但無助于實體經濟，而且可能對整體金融系統的穩定產生威脅。

最后，政府逐步在自貿區推行利率和匯率的市場化的過程中，可以預計的是大量資金的進入和自由流通，這既可能促進人民幣國際化的進程，也可能帶來人民幣升值的壓力和更多的資產泡沫，政府在未來很長一段時間內的政策制定中仍應考慮到與國內產業發展的對接和投資方向的控制等問題，而不能一蹴而就地實行市場化。（李曉輝法學博士，廈門大學法學院助理教授）