上海自貿區燒熱長三角外界擔憂虹吸效應

2013年10月10日 04:06
來源：時代周報作者：黃金

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上海自貿區燒熱長三角—外界擔憂虹吸效應專家盼地方深化改革

國慶長假之前的倒數第二個工作日，9月29日，“中國（上海）自由貿易試驗區”和“中國（上海）自由貿易試驗區管委會”正式掛牌的同時，自貿區總體方案公布，并披露了首批55項政策細則，而《中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法》也在10月1日正式實施。

與此同時，由上海社會科學院部門經濟研究所所長楊建文牽頭進行的《上海自貿區建設對南通產生的影響及應對舉措—以海門為例》很快就將擺在南通市相關領導的桌前。

自貿區背后的博弈

在自貿區的揭牌儀式上，有一位不是來自中央部委，也非上海方面的官員，而是來自中國生產力學會的王茂林。上海金融辦的相關人士稱，上海自貿區最早的設想即來自一份中國生產力學會的報告，2009年，生產力學會的自由貿易區研究課題組來上海調研，并且在2009年12月撰寫了《上海浦東新區建立自由貿易區研究》，得到國務院主要領導的高度重視，并獲得多位領導批示。

時代周報記者查閱到了該報告的摘要論文，文中指出了在中國建立自由貿易區的迫切性，以及必須先行“試點”的操作手段，并提出了將首個試點設立在上海浦東的構想。內容與現今的方案總體一致。不過在文章任務要求一欄中，時間截點為“在2010年之內建立我國第一個自由貿易區”。

商務部曾積極向中央上報方案，但此后未獲明確意見，據悉，當時各部委態度不一?？梢韵胍姡谌曛?，關于自貿區的種種構想已經基本成形，但未能成功推出。

而在此期間浙江省內的寧波、舟山兩地就已經提出過這方面的申請。2013年1月，國務院正式批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》中，提出條件成熟時探索建立自由貿易園區，也在一時間成為亮點。

周邊地區謀“對接”

而自貿區試點最終花落上海之后，根據楊建文的觀察，除了自己承擔調研課題的南通之外，對于自貿區的關注，又以蘇州昆山、寧波、舟山最為積極?！坝行┑胤剑鐚幉ā⒗ド绞呛苡袎毫Φ?，這種壓力除了原先區域之間固有的競爭關系之外，還在于對于自貿區本身究竟產生什么影響把握不住?！彼嬖V時代周報。

2013年7月3日，上海方案剛獲國務院通過，江蘇省委研究室等機構在第一時間向江蘇省委政府遞交了研究報告。報告稱，在目前經濟形勢下，中央賦予了上海的政策打破改革開放以來的常規套路，那就直接意味著上海自貿區會在較短時間內產生巨大的虹吸效應。

而緊接著在7月16日、17日，上海市黨政代表團專程考察江蘇，中共中央政治局委員、上海市委書記韓正在兩地交流會上，明確表示值此發展的關鍵時刻，“上海要與江蘇開展更緊密的合作，攜手發展共贏。”

而在這次江蘇之行中，南通正是上海市黨政代表團訪問首站，足顯兩者之間關系密切。

“靠江靠海靠上?！笔悄贤ㄊ械娘@著區位特征，因此如何利用區位優勢，更好與上海接軌一直是南通市領導層關注的重點之一。

今年年初，南通市政府已經有所行動。由當地領導班子和專家組成員組成的項目研究組在2013年年初已經形成項目報告，并邀請上海社科院相關專家進行論證，楊建文也是參與專家之一。8月南通方面又委托楊建文所在的團隊再次進行《上海自貿區建設對南通產生的影響及應對舉措——以海門為例》項目調研，因為上海社科院在海門有一個研究基地，因此將海門列為此次先期考察重點。

不僅是江蘇，在浙江，寧波、湖州、嘉興等上海周邊的城市一直在做對接自貿區的內部研究。

雖然杭州沒有形成研究報告，但杭州市對接意愿并不低，不久前杭州就對接上海自貿區還專門召開了專家座談會。

自貿區“虹吸資源”之憂

在掛牌儀式當天舉行的說明會上，上海市政府副秘書長、上海自貿區管委會常務副主任戴海波曾表示，將鼓勵跨國公司在上海自貿區內建立亞太總部，并培育貿易的新型業態，在此前公布的首批入駐自貿區的名單中，有包括中國銀行、工商銀行、交通銀行、浦發銀行在內的8家中資銀行和花旗、星展兩家外資銀行，足見金融機構的熱情。此前甚至一度有招商銀行欲將總部遷往上海自貿區，深圳政府積極斡旋的說法傳出。

而與之對應的大環境是，長三角地區包括蘇州、寧波、南通等在內的城市群正面臨著經濟結構轉型和產業升級的關鍵階段。遭遇上海自貿區對高端制造業、現代金融業、外貿業、物流業的吸引，著實讓地方頗為緊張。

在南通一次討論會上，南通市委黨校教授季建林擔憂，上海自貿區可能會打亂區域正常的產業轉移梯度和秩序，促使南通近些年來極力打造的一些已成規模的高端制造業包括高端服務業流入自貿區，這將對南通產業結構的調整、總部經濟的發展以及綜合保稅區發展空間的拓展產生較大壓力。這也意味著可能地方GDP、進出口貿易額和稅收的同時損失?！?/p>

在昆山，上海自貿區可能帶來的影響已成為政府部門議論的熱點。昆山方面最擔心的是上海自貿區的設立可能會削弱今年2月份剛剛獲得國務院正式批復的《昆山深化兩岸產業合作試驗區》的意義。在此批復中，國務院賦予昆山與臺灣產業合作領域8個方面的優惠，如在兩岸金融方面，臺灣金控企業可以與地方合資成立證券公司，花橋可以人民幣兌新臺幣結算，而隨著上海自貿區在外資領域開放，尤其是人民幣資本項目自由兌換的推開，昆山的優勢將不明顯。

昆山花橋管委會主任助理盧斌公開表示擔憂：“考慮到成本尤其是幣種利差，企業肯定會將貿易和物流放到上海。說得嚴重些，我們費盡心思爭取到的政策可能會流產，再往深處說，這個兩岸試驗區可能就沒有意義了?！睂ｎ}會議也多次研討。花橋經濟開發區是昆山培育現代服務業的重點區域，目前體量還不大，但近兩三年來年均增速達到30％以上

楊建文認為：“此前一段時間確實能夠感覺到來自地方上的緊張氣氛，有很大一個原因是源于‘未知’，此前關于上海自貿區種種猜測說法不一，方案和細則遲遲沒有公布。事情本身的不確定形成了一種壓力，因為吃不準，就會有不同程度的擔憂?！?/p>

從正式方案中外界關注的關于自貿區稅費上的政策優惠比如15%的企業所得稅沒有出現，上海財經大學現代金融研究中心主任丁劍平教授對時代周報指出：“稅收優惠等不是自貿區的核心，他們搞錯重點，關注錯了重點。上海自貿區真正吸引的是跨國公司的財務中心，因為資金在各地分散成本高，而對于區內的企業來說，凡是涉及同樣的人民幣業務，他們可以選擇離岸和在岸金融衍生品中效率最高的一種，通過金融創新來降低成本，在進行賬戶資金結算和清算時，也更能將資金鏈盤活，這對地方是影響不大，因為只要生產、服務和運營還在地方，那么增值還是留在地方，并不影響財稅收入?！?/p>

此前曾參與上海自由貿易試驗區總體方案設計工作的上海財經大學國際貿易系副主任、上海自由貿易區研究中心副主任陳波也告訴時代周報，上海自貿區設立的目的重在制度改革試驗與可復制性，不在于招商引資，所以對周邊開發區外資的吸入作用不會太大，地方不必過度擔憂。

熱土不止28平方公里

自貿區目前其只涵蓋4個海關特殊監管區域總共28.78平方公里，空間上還可以擴展。據楊建文透露，目前自貿區內已注冊5萬多家企業，80%的面積已經飽和。

未來如果自貿區有二期、三期的擴容計劃，臨近的昆山花橋、寧波北侖港等周邊城市的工業園區都可能是擴容方向。

此前，由于園區內面積有限，隨著開發率的不斷提高，土地資源瓶頸、環境承載力、勞動力成本等矛盾突出，外高橋集團曾進行過一次外部擴張：2008年與啟東市人民政府簽訂戰略合作協議，共同開發建設上海外高橋集團（啟東）產業園。這座總規劃面積約5.33平方公里、合8000畝的產業園就坐落在啟東濱海工業園內。自貿區地皮始終有限，

正因為如此，楊建文等研究者對于自貿區和上三角周邊地區關系持有樂觀態度，他們認為自貿區真正的改革內核、制度創新與外界并不存在一道“鐵絲網”。

“浙江經濟外向性很強，但是單邊的，出多進少，不是大進大出的格局，港口經濟不能充分發揮出來。如將長三角區域形成一個統一的市場，在產業鏈上進行布局，將促使長三角的分工更加精細。“楊建平認為，“自貿區就是中央給的一個大方向，一旦是里面有路子走通了，其他地方可以立刻做起來，就看敢不敢，肯不肯。再說長三角很多地方已經有了很多先發優勢了，舟山的新區、昆山的兩岸合作區都是可以有所動作的?！?/p>

地方政府“復制”的意愿

“真正的難點正在于‘制度’的推廣?！倍ζ教岢?，他預期，區內的改革可能將呈現這樣一個態勢：先是產品，再是制度。比如某一個金融產品在區內做通了，試驗成功，那么就可以在區外進行產品的復制，一個監管的流程走通了，這個制度在區外也能復制。

“自貿區真正難的不是在區內，而是如何推到區外，如何在區外進行復制，制度的復制肯定是受阻力的，現在（這些地方）好像要搶著做，可能以后都不肯做了。”丁建平進一步指出， “這個復制的過程實際上就是一個克服阻力的過程，一個攻堅某些利益壟斷的過程。復制到地方去，必然要觸及某些金融機構和地方政府的利益，要看地方政府是否有愿意，比如簡化程序、比如合并機構?！?/p>

在上海自貿區方案所列的9項主要任務中，探索建立負面清單管理模式被排在第三。9月30日，上海自貿區負面清單出爐，涉及制造業、建筑業、金融業、房地產業等18個行業門類，共有190條外商準入特別管理措施。商務部研究所高級研究員馬宇將此次清單中的190條逐條與《外商投資產業目錄》進行比對，發現并無實質突破，甚至還新增了一些行業管理規定。

而此次上海自貿區強調的制度創新中的重要一點，即對于負面清單之外的外資項目，由審批制改為備案制，而在馬宇看來，恰恰很多實質上的、業務上的具體項目還卡住了，很多有投資價值的項目都在負面清單里。

此次負面清單由上海市政府制定，國家發改委和商務部指導。“上海作為地方政府，無法做到在行業準入上實現真正突破。上海方面制定出來之后，還是一樣要拿到中央各個部門核準，政策制定模式決定了負面清單無法突破現有的外資限制?！瘪R宇對時代周報表示，“自貿區現有的措施是否優越到足以改變各地現有的競爭格局，仍然存疑。能否提供給企業有吸引力的環境，才是地方政府現在要考慮的問題?！?span id="4mmmmmmmmm" class="ifengLogo">