美政府“關門”：禍起醫改殃及外貿

2013年10月10日 04:18
來源：時代周報作者：張子宇

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本報記者張子宇實習生羅曉彤

“美國政府關門了。”幾乎和中國的國慶節同時，世界第一大經濟體因為兩黨在議會的對峙而導致聯邦政府的非核心部門關門。對于專業的經濟學和政治學研究者來說，這個事件的發生并無太多意外，歷史上也有多次前例。但其還是在世界輿論當中引發了很大的震動，特別是許多被熱門景點拒之門外的外國游客，實在難以理解“為什么政府也會關門？”

盡管所謂美國“政府關門”這個說法并不能反映實權的全貌，“關門”，或者說更確切的術語是“政府停擺”（Government Shutdown），只是有限度的，限于非核心部門的。但正如蝴蝶效應一般，從動物園的大熊貓到中國深圳的外匯炒家，都在被這次事件改變著，影響著。而背后反映的美國債務危機和即將到來的國債違約疑問，才是真正值得警惕的危機。

緣起奧巴馬醫改

2013年10月1日，本來應該是美國聯邦政府的2014財年的開始，由于美國民主、共和兩黨尚未解決新財年的政府預算分歧，導致了現在所謂的政府關門一事。

“公務員們不干活”的法律和制度基礎是1921年預算與會計法案及1974年美國國會預算暨截留控制法案。這些法案要求任何全權預算支出（discretionary spending）必須通過相應的年度政府歲出預算案（appropriation bill）的支持方有效。在歲出預算案因故延遲的情況下，政府可通過持續決議案（continuing resolution）對預算進行授權。若兩者皆未能按時頒布，即稱作出現資金缺口（funding gap）。1981年，時任司法部長本杰明希弗萊蒂對反超支法案（Antideficiency Act）進行了詮釋，要求當資金缺口出現時，關閉受影響的機構與服務，亦即開始政府停擺。

政府關門的直接原因看似是兩黨談不攏2014財政預算，但關鍵在于兩黨圍繞奧巴馬醫改法（Obamacare）的博弈。這項2010年制定的醫療改革，主要條款受到保守的共和黨的強烈反對。9月29日，眾議院共和黨人還否決了一項醫療器材稅，該稅旨在幫助為依法擴大醫保覆蓋范圍提供資金。

在這個過程里，共和黨曾試圖做一次妥協，或者理解成一次小小的花招。在9月29日，共和黨人們眾議院投票通過了一項議案，決定為聯邦機構提供運營資金至12月15日，但這里有一個條件，就是要求延遲一年實施“奧巴馬醫改方案”。這個花招的背后推手是共和黨內部較為極端的派別茶黨（Tea Party）。

保守派領袖、眾議院共和黨議長約翰博納(John Boehner)宣告，現在是“我們”為了美國的預算而“站起來斗爭的時候”。博納表示，除非奧巴馬政府愿意在醫保和其它議題上作出讓步，否則眾議院中的共和黨多數將不會通過給政府撥款或提高舉債上限的議案。

民主黨自然不會輕易跳進茶黨的圈套里，參議院中的民主黨人立即表示，眾議院通過的議案是不可接受的，白宮也表示，總統將否決該議案。

9月30日，共和黨主導的眾議院和民主黨主導的參議院舉行了一系列的投票，但到了午夜，雙方的分歧仍然如一天之前那樣深刻，即如果“奧巴馬醫改方案”不延遲，眾議院中占多數的共和黨人便拒絕通過一項短期的預算案。最終回天無術，美國政府因為沒有預算，只能“暫時關門”。

政府停擺，游客叫苦

從10月1日開始，美國政府關閉許多機構和功能，開始了“關門”的狀態。不過，這并非意味著美國已經陷入無政府狀態，事實上，街上的警察照常執勤，郵局正常開門，退休金領取者也不會斷絕收入來源，飛往美國的客機照樣可以接收到航空管制員的信息，龐大的全球美國軍事力量依然可以隨時出戰。此外，由于美國憲法第二十七修正案規定議員不能修改自己的工資，因此國會議員的薪水也不受影響。

主要受到影響的是政府的非核心部門。軍隊、邊防、公共安全等核心部門運作不會受沖擊。在關門狀態下，具體哪些部門需要關閉等細節將由美國行政管理和預算局決定。受到影響的所謂非核心部門包括國家公園、博物館、聯邦政府建筑物和聯邦政府的部分服務（如護照辦事處）。目前美國聯邦政府有文職雇員超過200萬，現役軍人約140萬，其中大概有80萬-100萬雇員被迫接收無薪休假。另外聯邦法院的庭審可能會延期，部分公立醫院的接診也會受到影響。

從以往的歷史經驗來看，美國政府出于自己的考慮，會故意優先關閉受歡迎的聯邦機構和服務，如國家公園和圖書館，以增大政府關門對民眾的心理影響，這種策略被稱為“華盛頓紀念碑綜合征”。1969年政府停擺的時候，國家公園管理者小喬治哈佐格首次關閉了受歡迎的華盛頓紀念碑和大峽谷國家公園。遭到民眾的批評，小喬治哈佐格也因此被解雇。

由于受到影響的主要是非核心部門，所以在這種情況下普通美國人的生活并沒有遭受太大沖擊，多位在美定居的華人都告訴時代周報記者，目前生活沒有受什么影響。

相比于美國居民，“華盛頓紀念碑綜合征”的主要病患者是旅游者，特別是大量利用國慶假期赴美旅游的中國游客。他們在林肯紀念堂、大峽谷國家公園前面望景興嘆，抱怨不已。根據美國旅游協會(U.S. Travel Association)的信息，中國是美國入境旅游增長最快的市場之一。每個月前往美國旅游的中國游客超過10萬人，去年全年有150萬中國游客赴美旅游，較上年增加35%。

中國一家大型國有航空公司的空乘梅茜就有點無奈，雖然她并不明白政府關門是怎么回事，但對于年輕小姑娘來說，每一次跨越太平洋之旅，都意味著一次旅游放松之行。但現在民主共和兩黨的爭議讓這份心情暫時泡湯了。“剛剛飛過美國，但很多景點都沒法去了，公司也不建議現在出去玩，還是等他們政府的事情解決了再說吧。”梅茜對時代周報記者說。

這種情況下美國旅游業無疑會遭到重創，加州天普市旅行社Lion Tours USA的總裁Daniel Shen訴苦，所有的旅游團名額都在一兩個月之前就銷售一空。結果所有的國家公園和旅游景點都關閉了。對于很多中國人來說，這是一輩子就那么一次的度假，因此這種情況讓人非常難過。

“我們不停地改變行程、重新包租巴士。每天我們都接到反饋說，客人抱怨不已。10月1日政府關閉后，在優勝美地國家公園(Yosemite National Park)等景區，人們馬上就被拒之門外—或者更糟糕的是被要求離開。這是很大的不便，因為這一地區沒有其他顯而易見的替代選擇。”Daniel Shen說。

美國旅游部門官員尤其擔憂的是給失望的中國游客留下壞印象。美國旅游協會政府關系部門副總裁恩戈(Patricia Rojas-Ungar)說，在中國這個假期期間美國聯邦政府的關閉傳出了這樣一個信息，那就是美國政府會關門歇業。中國游客有眾多選擇，而美國旅游行業近幾年都在努力致力于向中國宣傳美國旅游市場，政府關閉可能會令這些努力付諸東流。

外貿受到停擺沖擊

美國政府停擺對于經濟的影響目前尚無法預測，在深圳的外匯投資者鄭志銳告訴時代周報，他現在不用熬夜了，因為許多過去深夜公布的經濟數據現在都暫停了。

“政府停擺總體來說沒有太大影響，可能很多外匯和債券交易的工作還輕松了些，因為過去他們可能要緊跟美國政府公布的一些信息。接下來的債務違約問題可能會更令人關注些。”香港一家國有大型銀行的債券交易員王生對時代周報表示。

如果政府停擺持續，經濟肯定難以避免被波及，美國股市已經作出回應，標準普爾指數下跌逾9點，而道瓊斯指數下跌逾0.6%。

各種怨言也從美國的外貿部門傳來，美國進出口商協會(American Association of Exporters and Importers)總裁Marianne Rowden稱，情況十分混亂。她說，貿易活動涉及到包括EPA、美國農業部(Department of Agriculture)和美國商務部在內的40多個政府機構。

美國國家環境保護局(Environmental Protection Agency，簡稱EPA)表示，美國的殺蟲劑進口已經全面暫停。殺蟲劑進口必須經過EPA批準，但該機構90%以上的雇員已經放假。根據EPA的資料，美國每年的殺蟲劑支出約為120億美元，其中15%左右依賴進口。

物流和清關公司Janel World Trade Ltd.的首席運營官Vincent Iacopella表示，未來幾周將有大量進口殺蟲劑到貨，現在還沒有一個解決方案。他說，如果無法解決問題，殺蟲劑將滯留在海運碼頭、鐵路堆場或倉庫中。

鋼材進口也受到波及，賓夕法尼亞州的鋼材經銷和貿易商Delaware Steel的總裁Lisa Goldenberg表示，鋼材滯留在巴爾的摩和新澤西州紐瓦克的清關倉庫中，等待入境許可。

另外還有一些美國科技公司由于不能獲得美國商務部(Department of Commerce)的出口許可而無法交付海外訂單。最大的電腦芯片生產設備制造商之一應用材料(Applied Materials Inc., AMAT)發言人Kevin Winston表示，公司認為，例行的出口審批程序受阻可能影響該公司向某些市場發貨的能力。

同時在亞拉巴馬州，貨運公司Titan Transfer Inc.無法將一批家具木材從倉庫中運出進行出口，因為這批貨物還需要獲得美國農業部下屬的動植物衛生檢驗署(Animal and Plant Health Inspection Service)的批準，以確保木材沒有受到病蟲害侵襲。董事長Tommy Hodges抱怨，檢驗人員都沒上班，至少他找不到人。

“華盛頓政客根本不了解國內普通民眾的遭遇，他們生活在自己的世界中。”Hodges批評。

據高盛經濟學家估算，按上世紀90年代中期的停擺經驗判斷，如果政府停擺一周，將給美國經濟造成80億美元的損失。美國穆迪分析公司首席經濟學家馬克贊迪給出的答案較為嚴酷。，如果發生為期兩周的政府停擺，將會使得第四季度美國經濟增長率減少0．3個百分點；如果長達三至四周，則會拖累經濟增長率多達1．4個百分點。

這些混亂目前還只在小范圍里，但可以想象如果一直持續下去，美國經濟難免硝煙四起。分析人士普遍認為，政府臨時關門不會持續太長時間，隨著政府關門時間加長，民怨會越來越大，民意壓力會最終逼迫國會兩黨達成妥協。

相比于動物園和博物館關門，美國即將帶來的財政違約危機更讓外界擔憂。白宮有風聲透露，奧巴馬總統不會改變拒絕與國會共和黨人談判的立場。如果雙方一直都談不攏，美國將在10月17日達到舉債上限，帶來違約的威脅。

對于美國方面圍繞預算和舉債上限的政治僵局，中國作出首個官方回應。中國財政部副部長朱光耀在一個媒體吹風會上表示，中方已表明其對華盛頓政治僵局的不安。“美國在中國有大量直接投資，中國更持有巨額的美國國債。因此我們自然關注美國財政僵局的發展狀況，理所當然地提出美方要確保中國對美投資的安全性的合理要求。”朱光耀指出

作為美國最大的債主，中國有充足的理由向美國施壓，美國財政部數據顯示，截至2013年7月，中國持有1.28萬億美元的美國國債，而實際數字可能更高。另外一大債主日本也難以無動于衷，日本財務大臣兼副首相麻生太郎重申，任何擁有大量美國國債的國家都必須考慮美國債務上限不能及時上調的后果。他預計債務上限問題將在10月17日之前得到解決，但他補充說，像日本和中國這些擁有大量美國國債資產的國家都面臨類似的風險。

政府關門美國“見怪不怪”

本報記者張子宇

盡管外界議論紛紛，但是專業人士并沒有暴露出很大的危機感。除了普遍堅信這只是黨爭的正常現象，很快就會恢復正常外。也和美國歷史上早有多次先例有關。一言以蔽之，對美國人來說，其實政府關門也是見怪不怪了。

自美國國會預算程序于1976年正式執行以來，美國政府一共停擺過18次。就在1976年當年，總統杰拉德福特以支出超出控制為由否決了向美國勞工部與衛生、教育及福利部提供資金的議案，導致政府部分關閉。

之后卡特成為總統后，政府關門進入“高發期”。第一次是在1977年的9月30日到10月3日，民主黨控制的眾議院支持一項規定“除非母親生命受到威脅，否則不以醫療補助支付人工流產費用”的禁令。與此同時，民主黨控制的參議院卻支持以醫療補助支付由強奸或亂倫所致懷孕的人工流產。女性和生育問題過去一向是美國兩黨的主戰場，這次就導致政府部分關閉。為爭取更多時間談判，兩院隨后達成一項提供資金至10月31日的臨時議案。

“人流”爭議的余波不小，到了10月31日，卡特簽署了另一份臨時協議。然后到了11月，臨時議案再次失效。11月30日到12月9日，美國政府又關門了。兩院最終同意，以“醫療補助支付由強奸或亂倫所致懷孕，以及母親生命受到威脅時的人流費用”。

1978年9月30日，卡特總統以浪費為由否決了一項向公共工程撥款的議案，以及一項國防議案。這次鬧哄哄的停了18天。

1979年9月30日國會依然不消停，除了參眾兩院繼續就人流問題大戰之外，眾議院還不顧參議院反對推行一項對國會議員及資深公務人員加薪5.5%的議案。結果就是美政府一直關門到10月12日。

美國歷史上評價不高的卡特下臺了，取而代之的里根在歷史書里被認為是很重要的總統。但在他執政期間美國政府關門簡直是家常便飯。1981年里根稱其將否決任何“不滿足他提出的84億美元減赤方案至少一半”的議案。共和黨控制的參議院通過了一項符合其期望的議案，但民主黨控制的眾議院卻希望能夠減少更多國防赤字以及控制對國會議員及資深公務人員的加薪。最終妥協而成的議案與里根的要求相差了20億美元，里根以此為由否決了該議案并關閉了聯邦政府。隨后一項持續至12月15日的臨時議案給了國會足夠時間解決問題。

1982年政府干脆關門了兩次，第一次比較好笑，這次只關門一天，理由是國會因聚餐推遲一天通過預算案。

但同年12月的情況就比較復雜了，參眾兩院都希望增加公共建設投入以創造工作機會，但里根總統卻誓言否決任何相關議案，國會還反對向“和平衛士”導彈提供研發資金。政府停擺最終在國會放棄了其公共建設計劃后得以解決，但里根也被迫放棄了向“和平衛士”與“潘興”導彈提供研發資金。里根還簽署了向法律服務公司提供資金的方案，以交換國會同意對以色列提供更多援助。停擺從12月17日持續到12月21日。

1983年，民主黨控制的眾議院試圖提升教育支出，同時減少國防與對外援助支出，這遭到了里根的反對。結果政府從11月10日開始關門了4天。此后國會降低了其提升教育支出的要求，同時同意了對“和平衛士”導彈研發的資金補助。但國防與對外援助支出最終得到削減，此外國會還成功的通過了對在聯邦野生動物保護區進行石油與天然氣租賃業務的禁令，以及不得以政府雇員健康保險支付人流費用（母親生命受到威脅除外）的議案。

1984年9月30日到10月3日的停擺是因為國會希望預算案能涵蓋一項遭到里根反對的水利計劃。雙方最終未能達成協議，僅通過了一項延長資金供應三日的臨時議案。然后臨時議案到期后，政府再次陷入關門，最終國會放棄了前述的水利及一項民權法案，而里根得以保留其犯罪打擊計劃。

神奇的是1985年竟然平安無事，但在1986年民主黨控制的眾議院與里根在多項問題上產生分歧，共和黨控制的參議院強制讓政府在10月16日到18日之間關閉。結果眾議院不得不放棄了其大部分要求以換取對其提出的福利計劃的支持，以及對出售國營聯合鐵路公司的讓步。

1987年，里根開始走下坡路，參眾兩院都被民主黨控制，其反對向尼加拉瓜反政府武裝提供援助，同時要求美國聯邦通信委員會貫徹其“公平原則”。雙方達不成協議，12月18-20日美國政府關門，最終民主黨在“公平原則”問題上作出讓步，換取“僅僅向尼加拉瓜反政府武裝提供非致命性援助”。

1990年美國進入了老布什時代。“減赤”取代了人流、冷戰、人權等成為美國府院之爭的主流。老布什誓言否決任何不包含減赤方案的持續決議案，國會的一項議案因此遭到否決，結果導致政府關門。最終國會還是通過了一項包含減赤方案的持續決議案。

1995年，時任總統的比爾克林頓同樣面對參眾兩院都由對手——共和黨控制的局面。他否決了一項由共和黨控制的國會的議案。導致11月13-19日的政府停擺，最終雙方通過了一項持續四周、保持原資金供應75%的臨時決議，克林頓并認可了一項長達七年的預算平衡方案。

到了1995年12月16日，共和黨要求克林頓的7年預算平衡方案基于美國國會預算據所提供數據，而非美國行政管理和預算局所提供的數據進行設計（后者給出的統計數據更為樂觀）。克林頓拒絕了這一要求。這次關門一直持續到1996年1月6日，是美國歷史上唯一一次“跨年政府關門”。根據美國國會研究所的數據顯示，這一次關門給美國造成了超過14億美元的經濟損失。