自貿區前世今生

2013年10月11日 21:41
來源：經濟觀察報

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自貿區前世今生

葉靜宇

從上海最東南伸入東海一角的洋山港，沿著海岸線北上約40公里，到達浦東國際機場，繼續往北約30公里，直至長江入海口接近與黃浦江交匯之處的外高橋，70多公里的海岸線，串起了當今上海乃至中國最重要的一個區域——中國（上海）自由貿易試驗區。

這個試驗區由四個在地理上互不相連的港區——外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港和浦東機場綜合保稅區組成，總面積28.78平方公里，占上海全市面積的1/266。此前，這個區域整體的名稱為“上海綜合保稅區”。

9月29日上午，中共中央政治局委員、上海市委書記韓正、商務部部長高虎城等中央部委和上海市級的主要官員，在位于基隆路9號的綜保區管委會見證了上海自貿區的正式掛牌成立。10月10日，經上海市政府公示，上海市委常委、副市長艾寶俊將兼任上海自貿區管委會主任，領銜自貿區未來兩至三年的改革試驗。

根據國務院印發的上海自貿區總體方案，今后兩至三年，自貿區的總體目標之一是形成促進投資和創新的政策支持體系，為中國擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑。這意味著，自貿區的各項改革，可能會對中國未來的發展產生深遠的影響。

三區三港

如今自貿區所覆蓋的這片土地，從上世紀90年代初上海改革開放之始，就一直勇立潮頭。

外高橋保稅區是浦東開發中最重要的一個標志性區域，也是當時全國開放層次最高、開放領域最廣、開放力度最大的區域之一。

浦東外高橋開發公司首任總經理阮延華仍記得中國第一家外商獨資貿易公司在外高橋保稅區注冊時的波折。由于當時所有的法規條例都限制外資貿易公司的設立，當日本伊藤忠申請在外高橋開設貿易公司時，國家審批部門還特別建議報國務院討論，直到1992年外經貿部審核后發出了標志性的1號文件，日本上海伊藤忠商務有限公司才獲批在外高橋保稅區注冊。

經此，企業進出口經營權的政策突破在外高橋保稅區實現，成百上千的貿易企業蜂擁而至。可以說，探索、創新和突破自始就成為外高橋保稅區的重要“基因”。

至2012年，10平方公里的外高橋保稅區已進駐近萬家企業，是中國經濟規模最大，業務功能最豐富的海關特殊監管區。2011年9月外高橋保稅區被商務部授予全國第一個“國家進口貿易促進創新示范區”，成為上海重要的國際貿易基地。

在外高橋保稅區運行10多年后，進出口貿易的發展逐漸凸顯出保稅區的功能不足，尤其是保稅區無港口，難以滿足貨物倉儲和中轉方式日益多樣化的要求。

2003年，在距離外高橋保稅區以北3公里的外高橋港區，國務院批準設立了中國第一個保稅物流園區——外高橋保稅物流園區。它與外高橋二期碼頭設有直通卡口相連，作用相當于為外高橋提供了一個1.03平方公里的物流基地，與外高橋保稅區形成“區港聯動”，區內同時享受保稅區、出口加工區的相關政策和上海港的港航資源。

事實上，隨著全球貿易活動的日益頻繁，物流的重要性進一步凸顯。上海位于中國海岸線的中部，又與最重要的內運水路長江交匯，因此，發展和利用物流成為上海近十年來最重要的經濟決策之一。

繼外高橋保稅物流園區成功與外高橋保稅區試驗“區港聯動”之后，2005年，洋山港被批設立中國第一個保稅港區。

洋山港是世界上規模最大、水深條件最好的港口之一，地理位置上屬于浙江舟山，但由上海經營管理。洋山保稅港區被定位為上海建設“國際航運發展綜合試驗區”的核心功能區域，基本形成了面向歐美的分撥配送基地、大宗商品產業基地、面向國內的進口貿易基地以及航運龍頭企業集聚地。

此外，在浦東機場第三跑道西側的3.59平方公里土地上，也于2009年設立了浦東機場綜合保稅區，同樣作為物流中心建設的一部分，機場綜保區的作用在于發揮其亞太航空復合樞紐港的優勢，發展臨空貿易服務，包括融資租賃、跨國公司空運分撥中心、高端消費品保稅展銷等產業鏈。

2009年11月，上海將洋山港區、外高橋港區、浦東機場空港，以及洋山保稅港區、外高橋保稅區、浦東機場綜合保稅區“三港三區”在管理上合為一體，成立“上海綜合保稅區”，實際上跨出了集團突進、向自貿區靠攏的重要一步。

管理升級

實際上，對管理層而言，上海建設自貿區，是一個重大的改革機遇，更是一項艱巨的挑戰。這是因為，自貿區改革主要涉及投資制度、金融監管、海關監管等多個關鍵的行政職能轉變。

在上海自貿區總體方案出臺之后，上海市政府也于9月30日密集頒布了針對自貿區的管理辦法、外商投資準入特別管理措施（即“負面清單”）、外商投資項目備案、境外投資項目備案、外商投資企業備案、境外投資開辦企業備案等一系列新的管理辦法。

根據新的改革辦法，最大的變化在于企業或項目設立的門檻和辦事流程。自貿區實行“企業注冊、登記備案制”管理之后，一般在負面清單之外的外商投資企業，都無需像以前那樣等待有關部委的審批，只需登記備案就可以進行注冊、經營。同時，根據國家工商總局出臺的自貿區新規，自貿區內試行注冊資金認繳制，除特定行業外，取消注冊資金最低限額和股東出資比例。

這意味著，企業將要面對的行政流程將被大大簡化。從如今自貿區管委會綜合服務大廳的窗口設置也可以看出這樣的變化。過去，工商、質檢、稅務、商務委、發改委等職能部門的辦事窗口各自獨立，企業辦事必須奔走于不同的窗口間。如今，這些部門的職能被整合到一起，企業只要交一份材料，這份材料就可以在大廳的各個窗口進行內部流轉，實現協同受理，統一對外。

比如，要設立一家外商投資企業，首先將到管委會綜合服務大廳或市工商局申請企業名稱預先核準，在取得“企業名稱預先核準通知書”后，可在網絡上將擬投資情況與負面清單進行比照，根據比照結果填寫相關表格，并準備相應審批材料，在一個月內前往試驗區管委會綜合服務大廳投資管理窗口遞交材料，辦理受理手續。

企業辦事流程實行備案制后，時間也大大縮短了，注冊一家企業從原來至少需要29個工作日，到現在最快只需4個工作日就能拿到備案號。

而實行“一口受理”辦事模式，僅僅是自貿區管委會職能轉變的第一步。在新的管理框架下，原“三區三港”各自的管委會取消設置，統一由上海市政府派出機構自貿區管委會具體落實改革任務，統籌管理和協調行政事務，上海市有關部門和浦東新區等區縣政府支持管委會的工作。

管委會副主任簡大年表示，目前自貿區管委會下設職能部門由以前的9個減少到7個，但承擔的市場監管責任卻大大增強。比如，經濟發展局將研究推進投資管理制度的改革；財政和金融服務局要對接試驗區金融領域改革；綜合監管和執法局則將按照事中、事后監管要求，探索建立綜合執法體系，完善企業信息共享平臺。事實上，隨著自貿區“寬進嚴管”的深入實施，政府的管理權限看起來是減少了，但對政府監管的水平卻提出了更高的要求。