上海自貿區：另一種突破還是某一種困境

2013年10月19日 05:04
來源：21世紀經濟報道作者：劉玉海高瑩

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“從10月1日到7日，每天自貿區都人滿為患：在我們的大廳里待不下，就待在我們的廣場；在廣場待不下，就在沿街的馬路上坐著……都是來咨詢的，還有一些是來辦理手續的。”10月13日，在復旦大學一個關于自貿區的論壇上，中國（上海）自貿區管委會副主任簡大年感嘆，“自下而上的熱情充斥著整個自貿區”。

事實上，自從今年3月下旬中國新晉總理李克強在當選后的首次地方調研中主動拋出支持上海探索設立中國自貿區的消息起，即引爆國內外輿論對中國自貿區的高度關注，各界有關自貿區的討論如火如荼。

之后，隨著中國自貿區的漸行漸近，其背景、目標和任務日漸清晰，各界對自貿區的評價越來越高。及至自貿區總體方案正式公布前夕，其更被譽為可堪與當年設立深圳特區、中國加入WTO相提并論之舉。

然而，隨著自貿區負面清單的公布和掛牌之初的熱潮漸趨緩和，更多冷靜的聲音開始也浮出水面：自貿區這一被各方寄予厚望、被稱為本屆中央政府改革突破口的戰略之舉，究竟能承擔多少開放、改革的使命？在其試驗、探索逐步推進過程中，又將面臨著怎樣的挑戰與阻力？

尤為要者，設立中國（上海）自貿區的戰略意圖雖被概括為“以開放促改革”，但設立自貿區這一戰略舉措本身卻是延續多年的“以地方試驗探索改革經驗”的改革路徑的延續、甚至是依賴。

而過往數年，中國大量設立各類先行先試改革試驗區效果不彰、甚或無疾而終的經歷，卻在表明：改革越到后期，越需要自上而下的改革和推動；此時，再一味地讓地方試驗，有可能在央地博弈中白白浪費時間，成為事實上的延緩改革之舉。

上海自貿區最大的挑戰，或許即在于此：中央各部門授權不足，在央地博弈中，錯過改革的時間窗口。

1. 警惕自貿區的不可承受之重

國外的自貿區是在市場非常自由的基礎上更加自由、便利；而在中國，國外自貿區建立之前就已解決的問題——市場管制、投資審批、利率市場化、貨幣自由兌換，反而成了自貿區要去突破的方向。

在自貿區總體方案公布前，挾新任總理之威而橫空出世的自貿區，曾被各界寄予殷殷厚望：除了傳統自貿區的基本內涵——如保稅貿易、物流、分裝、加工等，還包括放寬市場準入、放松投資管制、金融國際化、稅制改革，以及更貼近人們日常生活的免稅商店、自由上網等。

原因很好理解：在改革開放進行了30多年的今天，在對外開放已有相當程度的中國市場，在改變經濟增長方式、提升經濟增長質量、打造中國經濟“升級版”的新要求下，傳統的自貿區功能定位，根本不足以推動新時期的改革和進一步深化開放，難以為轉型期的中國經濟社會發展增添新的、足夠的活力。

“所以，放松投資管制、深化金融開放、試驗稅制改革就成為上海自貿區設立的根本要義和核心內涵。”商務部研究院外資研究部主任馬宇分析道，李克強總理之所以力推上海自貿區，問上海市領導“要改革還是要政策”，或許正緣于此；“而高層所以對上海自貿區寄予如此厚望，大概也正緣于此”。

即便是在自貿區總體方案和負面清單公布、其目標清晰明確之后，對自貿區最為關注的群體之一——投資界分析人士，也一邊評論其“沒有超預期的內容”，一邊卻在期待自貿區能在金融開放與創新等方面有著更多的突破。

那么，自貿區究竟能否承載各界眾多的期待？

從國際上多達1200余家自由貿易園區的發展情況來看，雖然可被劃分為自由港、自由貿易港區（涵蓋貿易、制造、物流、研發、展示等諸多功能的區域）、工貿結合型自由貿易園區、貿易型自由貿易園區、出口加工型自由貿易園區、物流型自由貿易園區等多種類型，但大都集中體現了“三大自由”的核心特征：一是貨物進出自由——不存在關稅壁壘和非關稅壁壘，凡合乎國際慣例的貨物進出均暢通無阻，免于海關慣常監管；二是投資自由——投資沒有因國別差異帶來的行業限制與經營方式限制，包括投資自由、雇工自由、經營自由、經營人員出入境自由等；三是金融自由——外匯自由兌換，資金出入與轉移自由，資金經營自由，沒有國民待遇與非國民待遇之分。而這些自貿園區最基本的一個共同特點是，依據《京都公約》，外國貨物在入區時免征關稅——亦即常說的“境內關外”。

以此觀之，期待中國（上海）自貿區在投資自由化、金融開放與創新方面有更多突破，似乎理所當然。

但馬宇提醒，“必須考慮中國跟國外情況的不同”。不同于中國，國外在設立自貿區之前，本來就沒有嚴格的市場準入和投資審批管制，貨幣亦可自由兌換。

以美國為例，其自由貿易園區多達400余個，設立非常簡單，甚至企業自己就可設立——只要有地皮，想做保稅出口，自己圈起來，找海關來驗收合格即可。

“國外的自貿區是在市場非常自由的基礎上更加自由、便利；而在中國，國外自貿區建立之前就已解決的問題——市場管制、投資審批、利率市場化、貨幣自由兌換，反而成了自貿區要去突破的方向。”馬宇說。

2. 金融開放“不要想象力太豐富”

中國的自貿區也不會只有上海這一個，在不同的區域內按照地區優勢，圍繞“打造中國經濟升級版”的方向可以做很多試驗，“千萬不要錯誤地認為，所有的試驗都要在上海自貿區先行先試——它也不可能承擔這樣的任務”。

在馬宇看來，中國（上海）自貿區首先應圍繞貿易便利化、市場開放、投資審批體制改革“做文章”，至于利率市場化、人民幣資本項下可自由兌換這樣的金融開放與創新，“自貿區并不是合適的試驗平臺”。

“利率市場化應是全國統一的計劃，若率先在上海自貿區內實施，恐怕全國存款都會被吸到自貿區去。”馬宇稱，這樣的存款大遷移會導致“水落石出”，“銀行的呆壞賬掩蓋不住、資金周轉出問題，整個金融體系都可能出現危機甚至崩潰”。

他預期，在自貿區內，人民幣自由兌換或可以實現，并主要是用來做離岸業務，但若要打通自貿區與國內的通路，似乎不可能——因為那幾乎意味著人民幣自由兌換提前實現了。

可若限定在自貿區內、投資額度內可以自由兌換，這樣的政策還有多大價值？

但事實或許就是如此。

上海自貿區方案的重要參與者、上海WTO事務咨詢中心總裁、上海市政府參事室主任王新奎曾透露，在召開自貿區第一次聯席會議的時候，商務部部長高虎城就明確表示，在金融領域，“不要想象力太豐富”，“金融審慎例外，不會采用負面清單模式”。

“金融開放、金融改革方面，上海自貿區可以做點事，但很多可能不適合它來做——包括利率市場化，特別是人民幣的自由兌換，恐怕不是自貿區完全能做的”。參與過中國（上海）自貿區課題研究的國務院發展研究中心黨組成員、辦公廳主任隆國強認為，中國很大，中國的自貿區也不會只有上海這一個，在不同的區域內按照地區優勢，圍繞“打造中國經濟升級版”的方向可以做很多試驗，“千萬不要錯誤地認為，所有的試驗都要在上海自貿區先行先試——它也不可能承擔這樣的任務”。

3. 市場開放的悖論

事實上，即使是上海自貿區可以承擔的使命，如市場開放，其突破亦相當有限。

中國改革開放以來，市場開放最初是有控制的審批式開放，之后以加入WTO談判為契機，市場準入、開放邁近一大步，但此后市場開放幾乎停頓，整個國家的經濟工作重心轉向發展。因此，此次設立自貿區最主要的使命之一即是市場開放。但從最能反映市場開放風向的負面清單來看，很難樂觀。

表面看，目前的負面清單具體到小類是190條，相比1069條國民經濟行業分類，約占17.8%，看似開放度很高了。但其中關鍵在于，這個負面清單，相比全國實行的《外商投資產業指導目錄》，有沒有新的重要突破？清單之外的行業，還有多少有投資價值的？

上海自貿區負面清單羅列的特別措施共190項，其中禁止類38項，限制類152項。根據對外經貿大學副校長林桂軍的比對分析，這190項中，完全沿襲《外商投資產業指導目錄》中禁止或限制外資進入的是21項，沿襲但有修改的55項，另有110多項是新增加進來的。

以此前各方談論最多、被視為自貿區最重要使命之一的服務業開放為例——這也是國內外期望最殷的領域，雖然在自貿區總體方案中開放了18個服務業門類，但《外商投資產業指導目錄》中限制類35項、鼓勵類中股權限制措施12項，依然基本如約出現在了負面清單中。

更有甚者，沒有出現在目錄中的某些產業和管制措施，也出現在了負面清單中。比如“禁止投資因特網數據中心業務”、“禁止投資文物拍賣”、“禁止投資鹽的批發”、“禁止直接或間接從事和參與游戲運營服務”等。

尤為令人失望的是，類似于放開鹽業專營這種已經討論不下10年的甚至一度考慮要列入“十二五”規劃的問題，在自貿區外無法推進也就罷了，卻還要在自貿區內“禁止外資投資鹽的批發”。中鹽公司竟然大搖大擺成為首批入駐自貿區的25家公司之一。

此外，自貿區對認證公司、貨代公司、船舶代理公司、外輪理貨公司等仍然采取與區外一樣極為嚴格，且與國際慣例不相吻合的管制措施。而這些中介服務機構的進入對于自貿區的基本點和根基——貨物貿易自由化，將起到重要作用。

至于進出口商品檢驗認證公司的認證資格、市場競爭等管制措施，本來就不能適應目前我國外貿發展的要求，在區外也是要改革的。如今居然也原封不動地搬進了自貿區負面清單。

制造業方面，市場開放的突破同樣有限。比如，電信業開放。12年前中國加入世貿組織時，就已經承諾開放電信業。按照當初既定的開放進度，目前外資在我國基礎電信領域建立合資企業已經可以占股49%了。但在自貿區中，投資基礎電信業務外資股份也仍然只能達到49%，而從事增值電信業務還新增了諸多限制。

“這可以看出，上海自貿區負面清單隨意性比較大”。林桂軍說，既然上海自貿區是個只有28平方公里的狹小區域，根本用不著列負面清單，“除了涉及國家安全和‘黃賭毒’以外的，外資愿意進就進——現在負面清單列了這么長，上海自身又沒有什么權力調整，會很矛盾。”

或許正是由于市場開放有限，目前外資冷對自貿區；相反大型國企和民企熱情高漲，比例超過外商的10倍以上。

據馬宇分析，上海自貿區負面清單除了翻版《外商投資產業指導目錄》，新增加的內容主要來自兩部分：一部分是原本由行業管理規定禁止進入的，此次被列入清單——因為《外商投資產業指導目錄》最后有一句話，“國務院專項規定或產業政策另有規定的，從其規定”，這部分限制外商進入的領域現在按負面清單的要求被亮明了；另一部分是“國家和我國締結或者參加的國際條約規定”限制外資進入的其他產業，也被明確列出來了。

盡管中國（上海）自貿區管委會常務副主任戴海波稱，負面清單將會動態調整，但透過此次上海自貿區負面清單制定背后自貿區的運作機制不難想見，上海自貿區接下來的負面清單調整并非易事，甚至這樣的運作機制將有可能使自貿區陷入曠日持久的部門利益協調和央地博弈。

4. 上層支持還需加強

現在改革到了攻堅階段，真正需要的是頂層設計而不是地方試驗。上述受訪者認為，改革最大的阻力在上面的部委，真正到下面地方，其畢竟有發展的沖動，“所以，首先要解決的是上面部門利益的問題而不是地方的問題”

雖然在名稱上，上海自貿區是中國的自貿區而不是上海的自貿區，但從管理結構上看，實際上仍主要是上海地方政府在操作。上海自貿區的負面清單，也主要是由上海市方面制定，國家發改委、商務部只是負責“指導”。

具體而言，無論是自貿區的總體方案還是負面清單，上海起草完后需要通過主管部門商務部征求25個有關部委的意見。有消息稱，商務部把方案向25個中央部委征求意見，得到63條具體回復。自然，相關回復意見會體現在負面清單中。

這樣的運行機制也就意味著，上海方面只是自貿區相關方案、文件的執筆者，而根本無權協調中央各部委。而由其執筆起草負面清單，大約也就只能把現有的《目錄》原文照搬，有關行業管理規定全盤吸納，還不得不再吸收一些部門新增的規制。

而其要調整、放開負面清單中的任何一個產業，也都需要找中央相關部委協調。考慮到此前在國務院決策設立自貿區時，就有很多部門持強烈異議，很難想象其不會在這樣的具體操作環節予以杯葛。

比如，雖然《方案》中說“符合條件的民營資本可以和外資成立民營銀行”，但那個“符合條件”的“條件”恐怕上海市無權決定而只能找中央有關部門制定。如果有關部門“研究研究”，就有可能給拖黃了。

而除了負面清單，更多的領域雖然已明確將放開，但具體細節仍不清楚，具體操作還得等細則；細則出來了，說不定還要等實施細則、具體監管辦法。若真如此，自貿區的時間窗口也許就錯過了。

這方面并非沒有前車之鑒。前任中央政府任內，天津濱海新區被國務院確定為綜合配套改革試驗區，可以在包括金融在內的諸多領域先行先試。于是，天津將爭取設立OTC（場外柜臺交易系統）作為重中之重，并獲得國務院的“準路條”。但再更進一步的推進時，卻遭到國務院某部門的一再拖延，連天津市長黃興國親自登門拜訪都“碰了一鼻子灰”。直至那一屆中央政府換屆，天津也一直無法突破該部門，最終不得不含恨。

此外，即便方案、細則順利制定，也還需要警惕避免步兩個“非公經濟36條”命運的后塵。

上屆政府費大力氣推動若干重要行業領域向民營資本開放，2005年以后發布了兩個中央文件，2012年上半年又強令各部門出臺45個實施細則，但那些對于民營資本的市場準入壁壘，至今也未打破！

“上海自貿區的一個重大挑戰是，‘中央沒放開，上海權力有限’。”林桂軍表示，對于自貿區，地方積極性很高，想獨立出現行體制之外、另搞一套，但是中央部委不放權、各方面支持不夠——一個跡象就是，自貿區掛牌時，只有商務部長高虎城一個中央部級官員出席，而中央領導都去了中關村——“所以協調要花很多時間”。

另一位采訪的研究人士則認為，由上海方面制定負面清單這個細節本身就“突顯出中國現在改革開放的兩難。”

因為，負面清單涉及市場準入和投資管理方式的根本改變，而決定市場準入是國家的權力，一個地方政府怎能決定的了？

該研究人士認為，這表明一方面總理可能信不過中央有關部門，擔心讓他們去制定負面清單會受到部門利益干擾而難有實質性突破；另一方面，在現行體制之下，讓上海市來做這樣的事，其更不可能讓中央有關部門去協調行業利益。

“正如我們近年搞的很多各式各樣的試驗區——城鄉綜合改革、金融改革、綠色發展、新型城鎮化之類——基本都是雷聲大雨點小，石頭沒摸著且不說，河反正是至今沒過去。”上述受訪者表示，“我高度懷疑，有關部門是打著改革旗號反對改革，故意以所謂的試驗延誤改革”。因為不想在全國范圍內改革，就放到自貿區里去試驗，試驗個三五年，還可以搬出“自貿區面積很小，在自貿區內不出問題并不保證在全國擴展開來不出問題”這樣的借口，讓“可推廣、可復制”的改革計劃落空。

“現在改革到了攻堅階段，真正需要的是頂層設計而不是地方試驗。”上述受訪者認為，改革最大的阻力在上面的部委，真正到下面地方，其畢竟有發展的沖動，“所以，首先要解決的是上面部門利益的問題而不是地方的問題”。

5. 短期內對區域經濟格局影響有限

馬宇認為，長期來看，如果中國大的金融管制放開，“上海五年就可以趕上甚至超過香港——上海可以依托中國廣大的經濟腹地，而香港畢竟與大陸隔一層；可是在目前的情況下，上海一百年也趕不上香港——關鍵是金融管制決定了天花板。”

盡管如此，上海自貿區的設立，仍如一石激起千層浪。

在其正式方案公布前，先后有青島、天津、重慶、廣東、寧夏或公開或猶抱琵琶半遮面的表示，要申請成立自貿區；在其方案公布后，武漢也加入意圖申請自貿區的牌局。而緊鄰上海的江蘇、浙江，更是擔心自貿區會對其構成吸納和沖擊。甚至更遠的香港、新加坡，亦擔心上海自貿區對其形成影響。

亞洲首富李嘉誠就曾表示，上海自貿區將在短期內對香港產生巨大影響，包括對金融服務業的影響。一旦人民幣能夠自由兌換，對上海發展將更加有利。他強調，“如果香港不急起直追，便會落后于人。”

不過，接受本報采訪的多位專業研究人士均認為，囿于上海自貿區承擔試驗的有限性以及進一步政策協調的艱巨性，其對周邊區域經濟格局的影響將很有限。

對上海周邊地區而言，短期內“由于上海自貿區政策靈活、程序簡單、開放了一些行業，肯定對外資更有吸引力，尤其是服務業，吸引的外資可能要超過其他地區”。林桂軍表示，這會讓其他地區感到壓力從而形成改革的動力——否則就會形成資金倒流。

長期而言，上海設立自貿區，對周邊經濟，特別是其腹地、長三角、沿長江經濟帶，是非常正面的輻射作用，而不是競爭。“如果上海試驗成功，其自身的輻射能力也會增強，可以更好的為上海周邊，甚至更遠的長江經濟帶服務。”隆國強認為，上海自貿區試驗的事，“上海不做，其他城市也做不了；上海做了，可以給這些城市更好的服務”。

至于對香港和新加坡，受訪者一致認為，上海在航運方面不會對其構成多大影響。因為上海此前在航運方面該開放的已經開放的差不多了，且其本身已經是全球集裝箱吞吐量最大的港口，而各港口因為地理位置因素，有其獨有的服務地域，很難為其他港口所取代。在高端的航運服務業總部方面，可能會形成一定的競爭——但尚需觀察。

在金融方面，即便上海自貿區提到了金融開放與改革的目標，但從目前公布的方案來看，實際上并未全面放開；相反，香港和新加坡是完全開放、自由競爭形成的金融中心。而在總體嚴格資本管制的情況下，上海不可能形成一個金融中心，也就不可能與香港競爭。

比較上交所和港交所對上市公司的管理，即可發現兩地的差距——港交所一年有十幾家公司退市，而上交所從未有公司退市。

“這就是經濟機制的區別，上海這方面根本就沒有市場機制——沒有市場機制就不可能有市場價格，也就不可能發現市場價值，那憑什么吸引資金？”馬宇認為，這種情況下，上海打造金融中心，無論是直接融資還是間接融資，無論是銀行業還是證券業，都不會有顯著成效，更不用去談與香港競爭。

至于說在28平方公里的上海自貿區內做離岸金融來與香港競爭，就更不可能。

實際上，上海1991年就開始提打造國際金融中心，做出正式規劃也十來年了，但至今仍無顯著成效。

但馬宇也認為，長期來看，如果中國大的金融管制放開，“上海五年就可以趕上，甚至超過香港——上海可以依托中國廣大的經濟腹地，而香港畢竟與內地隔一層；可是在目前的情況下，上海一百年也趕不上香港——關鍵是金融管制決定了天花板。”

倒是在服務業方面，上海自貿區的設立對香港是“截和”。年初《國務院批準發改委關于2013年改革重點工作》中，有一條是推進同港澳地區服務貿易的自由化。“現在上海自貿區先做了，就給香港一個不確定性：到底做不做，如何做，怎么做，都是個問題。”林桂軍說。

在林桂軍看來，上海和新加坡“有點抵觸”的地方在于，都想成為“全球的價值鏈中心”。所謂價值鏈中心，就是總部經濟、保留研發設計，生產全球外包。

“新加坡號稱自己是總部經濟，但它區域太小，產業不會太綜合。”林桂軍認為，全球價值鏈中心需要服務業的進一步開放——金融業開放了才能引進高質量的外資，但是“上海這次重視的更多是銷售型服務業，生產性服務業很少”。