上海自貿區：TPP規則逼近下的中國棋局

2013年10月19日 05:05
來源：21世紀經濟報道作者：劉玉海高瑩

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盡管此前無論是中央還是上海市方面都未明言，但建立上海自貿區的背后，一直有TPP（跨太平洋貿易與投資伙伴關系協定）的影子若隱若現——其被普遍視為中國在上海設立自貿區的重要背景之一。

上海自貿區一方面被賦予與TPP規則接軌進行試驗的角色；另一方面，也成為新一屆中央政府利用國際經濟貿易規則重構這一趨勢倒逼國內體制改革的戰略之舉。

近日，北京一位看過多地上報自貿區方案的研究人士向本報記者證實，“上海能在眾多申請設立自貿區的城市中勝出，僅從技術角度講，他報的方案也是比較好的。”

該研究人士說，青島的自貿區方案，定位尚停留在中日韓自貿區先導區的層面；內陸一些城市申報自貿區提出的定位——如向西開放等，都不太吸引人；廣東的方案，更是連自己要干什么都沒弄明白。而上海方案最關鍵的是，“他盯住了幾個對中國壓力比較大的變化”。一是TPP談判規則的變化，二是TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定），三是中美BIT（中美雙邊投資保護協定）談判。

“這些談判將導致國際經濟規則的變化，中國如果不跟進，我們會出局，會被排斥在制度之外。”該研究人士說，“這幾句話，是上海自貿區方案寫得最有視野的地方——他看到了當前國際上正在出現的變化”。

近年來，以美國主導的TPP、TTIP談判為標志，國際經濟貿易規則開始重構。中國該如何應對這樣的國際規則變遷，成為國內外關注的焦點。

接受本報采訪的幾位研究人士一致認為，中國應積極、建設性的參與新國際規則的制定，但具體到是否應加入TPP時，則出現分歧。

贊成中國應加入的一方認為，中國如果不加入，將會被排斥在新的國際經濟規則之外而被迫接受別人制定好的規則；否定的一方則認為，如果中國加入TPP，緊跟中國的印尼、柬埔寨、老撾，甚至包括泰國，都未必同意——同理，如果美國同意中國加入TPP，支持美國的那幫“小伙伴”也未必情愿。

據對外經貿大學副校長林桂軍介紹，中、美、新（加坡）等研究人士認為，未來一個可能的選項是：中國、美國各自主導一個區域共同市場，中國不加入美國領導的TPP，美國也不加入中國的；中美兩國之間有BIT，中美兩國以外的國家，都參與中美各自主導的區域共同市場。

商務部研究院外資研究部主任馬宇則認為，無論中國是否要加入TPP、是否認同TPP設置的規則，首先要解決的前提是：國家到底想開放還是不想開放？是認為開放是被迫的、別的國家逼著中國開放？還是認為從自身發展角度出發，必須開放？

“中國自己要想明白這個事情，再去跟人家談判；否則，最后又變成自己不樂意、別人逼著你開放。”馬宇說。

更長遠的看，無論是中國，還是美國，都將重回WTO多邊談判框架——畢竟，其各自主導的自貿區都主要是些小的經濟體。

“我接觸到的美國智囊的觀點是，美國絕對沒有放棄WTO的意思——短期內會先建立一個區域性的共同市場，但是長期而言，美國還是要回到WTO。”林桂軍表示。

中國社科院世界政治與經濟研究所副所長何帆，更愿意從中國在新國際經濟秩序形成中如何發揮作用這個角度，來思考中國對TPP的應對。

TPP規則不是要把中國卡死

《21世紀》：有觀點認為，這次設立中國（上海）自貿區的一大背景是，美國發起TPP、TTIP談判、試圖重新制定國際經濟新規則。更極端的觀點則認為，美國的上述舉措，是企圖扼殺中國剛剛形成的在制造業領域的比較優勢。你怎么看？

何帆：美國發起TPP、TTIP談判，確實有拋開WTO、重新制定新國際經濟規則的意圖，但主要還不是針對中國。因為WTO多哈回合談判最后談不下去主要還不是中國的原因，而是其他一些發展中國家——如印度，意見比較大。美國覺得自己失去了對WTO多邊談判的控制權。另外，美國對中國也有一點感受，認為中國在隨機性執法——對自己有利的規則就執行，對自己不利的就不執行。總體來看，美國認為WTO原來的規則對自己更加不利；而美國關心的一些問題——如知識產權保護、政府采購、服務貿易、競爭政策——沒有被WTO規則涵蓋進去，而他又沒有辦法在WTO談判中再往下推。所以，美國干脆就自己另起一套。

現在，可以將TPP、TTIP視為新一代的自由貿易區。因為它跟原來的自貿區——主要是制造業貿易、為了關稅減免——性質不太一樣，更多的是為了打開市場準入，而不是簡單的只把關稅降低。這些規則與WTO原來的規則是有很大差異的。可以說，美國想通過重新修改國際經濟規則，以確立對自己更有利的規則。

《21世紀》：中國目前對TPP談判持什么態度？

何帆：如果從中國現在的發展情況看，TPP設置的很多規則是中國達不到的，有很多甚至是跟中國現在的做法相矛盾的，也有些內容對中國是不公平的——比如國有企業條款。國有企業是個問題，但主要問題不是是否國有——新加坡、挪威也都有國有企業，而是中國的國有企業很多是在壟斷部門。另外也有一些規則，中國現在感覺比較矛盾，短期可能對我們不利，但長期我們可能也需要——如知識產權保護、投資開放。過去主要是外資來華投資，現在中國對外投資逐步增長，我們投資時要求非洲國家做的，和當年美國來中國投資者要求中國做的差不多——得講規則、得有法制。動態地看，TPP規則也不是要把中國卡死，需要區分一下，哪些是中國現在做不了以后可能得做，那就要提前做準備。

《21世紀》：假設中國不加入TPP談判，有什么損失？換言之，如何衡量不加入TPP談判的利弊？

何帆：不加入TPP，第一有很大可能對中國的產品形成歧視，因為它有原產地原則。如果TPP最終建成了，中國可能也得接受其規則。比如，中國不是OECD（經濟合作與發展組織）國家，但OECD動不動就制定一個新的準則，有時候中國就被迫接受——因為中國的主要貿易伙伴都使用這個規則，所以，你不參加你也得用。可是這個規則又是別人制定的，制定的時候你根本沒有發言權。并且，如果中國不加入TPP，甚至有可能面臨再“入世”的問題。從日本和美國談判的情況看，雖然它是一個多邊貿易協定，但談判的時候是雙邊談。就是日本和美國談——汽車開放多少，農產品開放多少，比較麻煩。中國如果現在不參加，以后又要參加，那就得與加入TPP的國家一個個去談、一個個去給人家“磕頭”——必須是已加入的成員都同意才能進去——那就比較被動。

實際上，現在中國加入TPP的機會已經很小了。因為從日本加入TPP之后，基本上這個門就關上了。日本進去后，美國已經感覺到有點壓力。如果美國只和文萊、新西蘭去談判，肯定是美國完全主導，但跟日本這種大的經濟體談，就比較吃力，要真跟中國談，很可能給他攪黃。

《21世紀》：越南已經加入TPP談判，大家可能會想：越南比中國可能更偏國有經濟、更“社會主義”、更不開放一些，為什么越南進去了而中國的顧慮反而比他還多？

何帆：越南畢竟比中國小，他的問題也比中國少。另外，美國同意給他時間寬限以做整改。所以，越南覺得問題好像也不太大。但他真正的問題還沒出來，等過渡期結束后，會有更多麻煩。從越南方面而言，他第一是政治上的考量，可能覺得能得到的收益更多；另外，經濟上他可能更依賴于加入一個共同市場。所以，加入TPP與否，也不是必須具備什么條件才能參加，關鍵是你有沒有想清楚。整體基調，中國還是應該積極參與。

中國最佳選擇是回到WTO多邊談判

《21世紀》：進而言之，無論是WTO談判，還是正在建構的未來的國際經濟規則、國際經濟新秩序，作為全球第二大經濟體，中國對此應以何種心態應對、在其中扮演何種角色？

何帆：還是應積極參與。有人說不行，中國就應另起爐灶、單搞一套，比如RCEP（Regional Com-prehensive Economic Partnership，區域全面經濟伙伴關系）就是中國組織的一個陣營。但其實客觀情況不是這樣。RCEP的主導是東盟，東盟不愿意別的國家來主導。東盟認為，他已經和其他幾個國家——中日韓印，都簽了協議（ASEAN＋6），能不能把這些已經跟東盟簽了自由貿易協定的整合一下，形成RCEP這種區域經濟合作伙伴。所以，第一東盟不會讓中國來主導RCEP——盡管美國不在，中國在里面影響大。另外，如果中國單獨組織一個收益也不大——美國搞一個，中國搞一個，其實最后兩敗俱傷。

中國現在的態度，應是呼吁推動各種自由貿易區統一整合，避免讓區域貿易協定變成一個壁壘。因為所謂的區域貿易協定，也是“雙刃劍”，可能帶來的好處是，貿易創造；但也可能帶來貿易轉移——本來我和別的國家做生意，結果現在簽了之后我沒辦法做了，只能轉移到區域內了；而且區域內也不一定有好處，可能成本更高。如果想趨利避害，就要把這些不同的區域貿易協定整合、標準化，RCEP也好、TPP也好，能互相打通。估計明年APEC在北京要開會可能會討論這些問題。

對中國來說，最佳選擇其實還是多邊談判，讓WTO能重新恢復原來的地位。但現在就卡在這里。有一個可能，各方按照原來巴厘島會議精神，務實一點，先談能夠解決的問題——如貿易便利化，農業中已經有共識的，取得一些進步，給各方以希望，重新恢復WTO的核心地位，而不要先談那些特別棘手的問題。

《21世紀》：這次中國成立（上海）自貿區，很多人都認為是中國應對TPP談判的一個準備，你贊同這個觀點嗎？

何帆：中國成立自貿區，確實有這種背景因素在里邊——因為中國想更積極地參與國際貿易。還有個背景，就是中國希望通過開放來促進改革，包括中國和美國正在談判的雙邊投資協定（BIT）。BIT里面有很多內容對中國來說是很震撼的：像所謂負面清單，中國過去管理經濟都是靠審批制度，現在搞負面清單，沖擊就很大。那怎么辦？就先搞個試驗區，就像當時在深圳搞特區。這表明，中國從自己改革的角度也希望開放更快一點。

另外，中國也比較審慎。因為新一輪的對外開放涉及到的不僅是制造業，像服務業、政府采購、金融、IT可能都會有，尤其涉及到金融——它的邏輯和制造業也不一樣，制造業放個海關，物理上能管得住，而資本的流動是無形的，很難說在一個地方就不會影響全局，所以就只能先在自貿區一點點的試。