上海自貿區如何試點民營銀行

2013年10月19日 05:27
來源：21世紀經濟報道作者：王芳廉薇黃涓

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自貿區先行先試金融改革

《21世紀》：在國務院公布的上海自貿區首批6大服務業擴大開放措施中，金融服務領域無疑是最大亮點，您認為自貿區金融改革的重點是什么？

魏加寧：建立上海自貿區，重點是金融，而金融改革又是重中之重。

當今中國，金融改革的重點是什么？有人說是利率市場化。但是，如果我們的商業銀行仍然是以國有為主，如果放開貸款利率，那么商業銀行就失去了借口，就無法抵御來自地方政府、國有企業要求降低貸款利率的壓力；如果放開存款利率，那么商業銀行就會出現“高息攬存”現象，將來出了風險統統交給國家。因此，要使利率市場化起到積極的促進作用，就必須加快推進商業銀行的“民營化”，商業銀行民營化是利率市場化成功的必要條件。

當前中國銀行業最大的風險是什么？是各級政府注資各類商業銀行，然后控制商業銀行的高管任免，進而迫使商業銀行給各級政府的項目貸款，其實，這才是最大的“關聯交易”！因此，商業銀行“民營化”也已勢在必行。

當前老百姓對金融領域最大的不滿是什么？就是金融服務不到位，中小企業融資難。試想一下，如果有足夠的民營銀行展開競爭的話，還會出現“只有把病人抬到銀行里來才能夠接受銀行的服務”這樣的笑話嗎？因此，商業銀行“民營化”已是當務之急。

實現商業銀行民營化主要有兩種途徑：一種是放開市場準入、允許民間資本進入到正規的銀行體系中來辦民營銀行，即所謂“民進”；再一種是各級政府的資金逐步從競爭性商業銀行的股本金中退出來，去辦政策性銀行，即所謂“國退”。

上海自貿區既然要先行先試，就應當在改革上先走一步，尤其是在金融改革上先走一步。一方面，盡快批準民營資本率先到上海自貿區里興辦民營銀行；另一方面，還應做出規定：凡是在自貿區設立分支機構的商業銀行，其各級政府的股份必須限期退出。否則的話，如果在國有銀行壟斷經營的條件下，民營銀行是不可能發展起來的。回頭看一下，入世十多年來，外資銀行盡管機構在增加，資產在增長，但是其在中國銀行業中所占比重究竟有多大變化呢？連強大的外資銀行都突破不了國有銀行的壟斷經營，那么，從頭做起的民營銀行又如何能夠在這強大的國有銀行壟斷下破土而出呢？

冷靜看待民營銀行

《21世紀》：《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中明確提出，允許符合條件的民營資本與外資金融機構共同設立中外合資銀行。此舉被外界普遍認為是為民營資本進入銀行打開了大門。如何對民營銀行進行界定呢？

鐘偉：按照原來討論的情況，民營銀行的標準定義可以稱之為私人銀行，即私人所擁有的銀行。民營銀行是與國有銀行相呼應的一種形式，它是股份制、外資或者是私人資本所擁有的非國有銀行。之所以呼吁發展民營銀行，實際上是對金融的高度壟斷和金融行業準入門檻過高的一種否定或者一種反思。

銀行業的基本現狀是，工農中建交這五家大行占據市場份額的一半左右。目前，整個銀行業的貸款占整個社會融資的總額接近一半，考慮到利率與匯率市場化、資本項目可兌換的壓力，現在銀行業可以說是一個激烈壟斷競爭的行業。因此如果民營資本想要進入銀行業，應該有合理的市場準入程序。不過以前從來沒有說銀行不許私人資本去辦。

目前來看，除工農中建交（交行其實也有一部分是私人資本，即外資——匯豐），私人資本已經進入了銀行業。股份制銀行當中有一些是私人資本控股的，如果按照前面民營銀行的定義，由于私人資本在這些全國性的股份制銀行當中占據了非常重要的作用，甚至可以把招商銀行、平安銀行、民生銀行等這幾家銀行都稱之為民營銀行。

《21世紀》：為什么現在隨著上海自貿區的熱情高漲，大家都期望能對民營銀行開閘放水？您認為民營銀行設立條件是否成熟？

鐘偉：現在大家盼望開閘的無非就是類似民間資本以從零開始的狀態來新設銀行。可能更多的人還抱有期望，這種新設的銀行不僅僅是地區性的，而是全國性的。如果把民營銀行這么狹義定義的話，大家盼望的這種民營銀行，的確是改革開放30年到現在很少見到的。而銀監會的確沒有針對于此的準入程序。所以，值得銀監會考慮的是，未來除了已有的商業銀行通過參股、控股或者收購來持有、控制這些銀行外，民間資本有沒有希望按照自己的意愿重新設一家銀行。

因此，現在要討論上海自貿區給民營銀行是否開閘放水，我覺得本身民間資本可能對于現在商業銀行的競爭環境，對通過參股、控股、持有商業銀行的股權，或者是對做草根金融的熱情、認知都不夠，更多的是把銀行業當作一棵搖錢樹。

魯政委：回顧中國金融發展的歷史，就是一個不斷地由純粹的國有機構，逐漸發展出國家控股的機構，接著發展出除了國家控股機構之外的地方控股機構，最后發展出民營機構的過程。地方控股的銀行開辦以來，總體發展良好，隨著經濟的發展，今天我們需要更多銀行對小微企業、三農問題有更好的支持，因此，民營銀行誕生的必要性日益凸顯。

但是，我們現在是否已經具備民營銀行出現的條件？所謂的條件是指服務于國家的愿景。在現有的其他環境沒有改變的情況下，即使設立了新的民營銀行，它們能否起到支持三農和小微企業的作用，也是大可懷疑的。

民營銀行能否實現期待？

《21世紀》：雖然現在監管層釋放出強烈的支持民營資本進入銀行業的信號，但是很多專家對此并不看好。民營資本進入銀行業是否存在管制？

魯政委：根據經濟學的基本原理，允許大量的民營資本自由進入是任何市場化行業的應有之義。但所謂“自由進出”往往是對完全競爭行業而言的。問題是，什么樣的行業才適合采用自由競爭的方式？那應該是產品沒有外部性的行業。但是，銀行提供的服務和產品毫無疑問是有外部性的。根據經濟學的共識，對于有外部性的行業，不能放任其完全競爭，只能在相關監管機構的監管下適度競爭。因此，對銀行業的進入確實應該設置門檻。

問題的關鍵在于，在門檻的設置上，民營銀行是否就應該與國有商業銀行有所不同？如果站在一個理想的市場化角度來說，民營銀行和現有的這些銀行的設立標準本應該沒有什么不同。但是回到中國金融演進的路徑上來，國有企業和民營企業到目前都還是有所區分，更何況是銀行呢？因此，可能導致最終的民營銀行的準入標準還是會有所差別。這一點從“風險自擔”這個定語就可以清晰折射出來。

“設立風險自擔的民營銀行”的提法隱含的意思是，未來民營銀行的一些標準會與現有的銀行有所不同。比如，在能夠吸收存款的比例、股東承擔的義務等方面很可能都不一樣；從理論上講，現在的所有銀行能夠開辦的業務其實沒有太大差異，未來允許民營銀行參與的領域上是否也是如此？只要發放銀行牌照，就能自動獲得開辦所有銀行業務的資格？我覺得不一定。

《21世紀》：假如現在放開民營銀行，它是否能夠真正解決比如小微企業融資難等問題，能否實現我們初設時的期待呢？

魯政委：我對此并不樂觀。

從民營銀行的外部環境來看，現在設立民營銀行的企業，都有地方政府的支持，既然這樣，這些民營銀行與城商行有什么不同？現在已經運營的銀行，是否自稱是民營銀行？它們的行為與其他商業銀行其實沒有任何不同。淮橘成枳，氣候使然。現在所有的民營企業，雖然法律上是民營性質，但是它的行為越來越趨同于國有企業。因為政府掌握了太多的資源，任何不和政府打交道的企業，都寸步難行。既然要得到政府的審批，就得接受政府的指導？所以，最后的結果就是民營銀行與現有的銀行可能不會有太大的差異。

從民營銀行的實際運作來看，它們到底有沒有能力給更多的小微企業貸款？現在小微企業有一個最大的問題，就是信息不對稱，導致銀行無法有效地控制風險。比如阿里貸，阿里貸的成功基于其完備的征信系統，阿里金融根據注冊會員過去幾年來的經營情況在線上審批貸款。而現在其他的銀行則沒有這樣完備的征信系統，所以很多人認為阿里金融將取代現在的銀行。我認為阿里金融的這一做法只能在其會員內實行，而無法推廣到所有小微企業。因此，銀行缺乏較為完備的征信系統這一金融基礎設施，從而無法大面積有效控制風險，這是小微企業貸款難以大規模推行的原因。

民營銀行設立的現實障礙與制度建設

《21世紀》：民間資本進入銀行業具有一定積極意義。但是，在利率市場化和互聯網金融的沖擊之下，民營銀行的發展步伐會否受阻？在上海自貿區內設立民營銀行會遇到哪些現實問題？如何應對？

魯政委：從趨勢上說，只要中國經濟繼續往前發展，整個大環境都是更有利于民營銀行發展的。舉個例子，股份制銀行和四大國有銀行相比，民營色彩更強，但從其自身來說，現在發展絲毫不遜色于國有銀行。因此，從趨勢來看，隨著市場化進展，民營銀行的外部環境都將變得更加有利。

隨著技術的進步，所謂的“跨領域和跨界的程咬金”會越來越多，這就意味著現有監管可能不能有效擋住民資的殺入。假如沒有技術的進步，我相信就不會存在阿里金融。應該說阿里金融最初殺進金融領域，并不是誰批準它這么做，而是隨著其規模的擴大，監管層面覺得其存在并沒有造成額外的危害，也有值得一試之處，就開始逐步允許它補一些牌照。

鐘偉：民營銀行如果在上海自貿區內設立，那么這些商業銀行本身擁有和在自貿區以外的商業銀行不同的設立環境、稅收環境、業務競爭環境，會不會導致一些尷尬？

例如，如果將總行設立在上海自貿區內，有兩種可能，一是只能在上海自貿區里面經營，不能跨出上海自貿區，這樣的話這些銀行可能做不大。二是如果總行設在上海自貿區，但是分支機構可以在自貿區外的中國大陸的廣泛地區展開業務經營，這是否可能導致自貿區內新設的銀行和自貿區外已有商業銀行之間存在不公平競爭？

上海自貿區的方案里面提出允許符合條件的民營資本和外資金融機構共同設立中外合資銀行，有可能是考慮外資在從事金融貿易方面有更多的專業技能。但可能的事實是，即使在自貿區內設立金融機構，而且只做自貿區業務，由于他們既沒有品牌，也沒有客戶網絡，也沒有整個中后臺的處理，新設的機構要展開特別好的經營還是非常困難。

除非上海自貿區的實質是人民幣離岸中心，未來上海自貿區的發展是作為離岸的金融形態發展，并發展成相當于新加坡、香港這樣的水準。這樣的話，民營銀行也許經過三五十年的堅持，能成一定的氣候。就目前起步的形態來看，在短時間三五年內的成長空間是比較有限的。

不過，即使未來上海自貿區真是作為離岸的金融形態發展，并且民營銀行在自貿區內展開離岸金融業務，還是有一系列的問題需要考慮。首先是人民幣利率和匯率問題。人民幣在自貿區內和自貿區外可能有兩種價格，包括兩種利率、匯率。因為人民幣利率本身在境內和香港不一樣，國內衍生品匯率和香港市場也不一樣，未來可能導致人民幣一種本幣存在多種不同的匯率和利率，這會使人民幣更加復雜。其次，需要考慮賬戶封閉問題。因為在自貿區內需要新設立金融機構，但這些金融機構的賬戶資金的調度和設計必定需要一定封閉程度，否則就無法分清在岸和離岸資本。再者是資金的籌措問題。如果是在自貿區內部籌措資金，自貿區內相對有限的金融市場容量可能會限制資金的籌措；如果是跨區域籌措資金，即從自貿區外籌措資金，并將籌措的資金拿到自貿區內使用，那么中間可能涉及資本管制問題。

總體來講，要在自貿區內建一個純粹的離岸系統，其中包括離岸的銀行間市場、離岸的貨幣市場、離岸的資本市場（比如國際板）、離岸的債券市場（自貿區內的本土和外資機構能夠獨立發行債券、金融債）等等，那么上海自貿區還是有很大的想象空間。只是自貿區現在基本上還處于一張白紙的狀態，暫時看不到太多業務空間。如果未來上海自貿區離岸系統建設成功，香港、新加坡在金融、貿易和港口運輸方面的影響必定會有所削弱。

《21世紀》：在自貿區內實行民營銀行的試點，需要防范哪些風險？進行何種制度建設？

魏加寧：要在上海自貿區進行商業銀行民營化試點，就必須加快金融安全網建設。從金融安全網三大支柱來看，金融管理體制要勇于創新。

在金融監管方面，應試行分級監管：對于全國性金融機構、區域性金融機構以及金融交易所的監管，應繼續由中央政府的垂直監管機構負責；而對于地方性金融機構則應交由上海市政府金融辦負責監管；對于那些區域內的準金融機構、準金融活動，如小貸公司等，則應交由自貿區管委會負責監管。否則的話，地方政府如果只有審批準入的積極性，而不承擔監管責任，就很容易出現監管真空和風險失控。

為了防范混業經營與分業監管的結構性風險，應當在上海設立區域性金融監管決策委員會，以規范金融監管決策機制，防范混業經營帶來的潛在風險。

為了使民營銀行盡快發展起來，并在商業銀行領域實現公平競爭，應當盡快建立存款保險制度。但是，根據美國的經驗，存款保險制度必須在全國范圍內設立才能獲得成功。美國當年在聯邦存款保險制度建立之前，曾經進行過兩次州一級的嘗試，但都歸于失敗，所以，盡快建立起全國性的顯性存款保險制度也已刻不容緩。

（由于版面有限，本文有刪節，完整版請見金融城網站www.cfcity.cn）