新型城鎮(zhèn)化與債務風險：地方政府融資新博弈

2013年10月21日 01:53
來源：第一財經(jīng)日報

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李靜瑕

一邊是新型城鎮(zhèn)化建設對資金的需求，另一邊是地方債務風險的“緊箍”，地方政府融資面臨新的博弈。

8月1日審計署全面開展的地方債務審計臨近收官，不少機構(gòu)已經(jīng)開始預測地方債務的總體規(guī)模和風險幾何。中央推進新型城鎮(zhèn)化建設，市場更多擔心的是會演變成新一輪地方政府投資和房地產(chǎn)的擴張，其中地方政府如何處理好融資需求和債務風險控制，是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

“在新一輪的城鎮(zhèn)化當中，地方政府要特別防范的是，一方面需要錢，另外一方面又要防范債務風險。”北京大學國家發(fā)展研究院教授黃益平表示，最主要的解決方法有兩點，一是需要開辟新的融資渠道，二是要考慮硬化地方政府的預算約束，誰借錢，誰負責。

融資新博弈

自新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出后，全國各地的城市已經(jīng)陸續(xù)推開了新型城鎮(zhèn)化的建設進程。以建設智慧城市為例，根據(jù)全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任委員李毅中的調(diào)查數(shù)據(jù)，到2012年年底，我國有220多座城市提出了建設智慧城市。“十二五”期間，全國智慧城市總投資規(guī)模大概是1.1萬億元。

然而，在地方債務風險被監(jiān)管層高度關(guān)注的背景下，地方政府的土地財政已經(jīng)面臨難題，融資出現(xiàn)瓶頸。

近日舉辦的“2013年中國新型城鎮(zhèn)化市長論壇”上，滁州市市長張祥安表達了“籌錢”這件事情上的矛盾。

一是建設用地計劃的約束，體現(xiàn)在土地指標越來越緊張，國家給予的用地計劃極少；二是融資和信貸政策的障礙。例如縣級以下的地方融資平臺不能發(fā)債，省級以下開發(fā)區(qū)不能發(fā)債，短期融資票據(jù)、中期票據(jù)這些產(chǎn)品只有省會以上的城市才能發(fā)行，同時銀行貸款幾乎也對地方政府平臺鎖死。

張祥安表示：“缺錢缺地的矛盾日益突出，一方面國家在嚴控政府債務，二是出臺了很多約束性的措施。這種單一的政策安排、體制安排，又有可能造成突然的斷裂，從而加劇了潛在的危機爆發(fā)。”

對于地方政府債務的風險，主要在于摸清債務規(guī)模有多大，都是以怎樣的方式存在。此輪審計署對地方債務審計，被認為是對地方債務規(guī)模的大摸底。

黃益平在上述論壇上估算整個中國政府的債務占比時表示，中央政府的負債、國債，大概只占到GDP的15.5%，但加上隱性債務，如地方政府債務、養(yǎng)老金缺口和銀行壞賬等，這一比例有可能在100%左右。

地方政府的風險還存在一個重要的方面，就是隱性債務。除了銀行貸款、發(fā)行債券和其他融資產(chǎn)品等可以及時統(tǒng)計的工具之外，銀行理財產(chǎn)品、信托、保險等向地方政府發(fā)行的非標債權(quán)部分，則很難及時統(tǒng)計到債務規(guī)模當中，加之不透明的信息，加大了監(jiān)管難度。

根據(jù)海通證券最新對地方政府債務的預估，截至2013年6月末，其總規(guī)模在14萬億元~18萬億元之間，利用債權(quán)方披露的數(shù)據(jù)倒推地方債務余額則約17.8萬億元。

其中，銀行融資平臺貸款9.7萬億元，城投債和中央代發(fā)的地方政府債券約3萬億元。此外，銀行理財和自營以非標的形式形成的對地方政府的債權(quán)約3.7萬億元，保險持有的非標債權(quán)1624億元，政信合作除去重復計算約1.2萬億元。

融資渠道待拓寬

在張祥安看來，如何解決地方政府融資需求和風險控制的矛盾，方法有很多，應在控制地方債務水平和成本約束的基礎(chǔ)上，廣開融資渠道。

審計署6月10日公布的36個地方政府債務審計中，到2012年底債務余額中銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務資金的主要來源。不過相比較2010年底的銀行貸款占比下降5.6個百分點，但銀行貸款仍然占據(jù)大部分的比重。

“我們要做城鎮(zhèn)化，首先可能需要開辟新的融資渠道，應該說是可持續(xù)的融資渠道，而不是單一的由政府向銀行借錢。”黃益平表示。

從審計署的數(shù)據(jù)統(tǒng)計看，地方政府發(fā)行債券、其他單位和個人借款等方式融資的增長較大。但發(fā)行債券方面，目前地方政府發(fā)行債券依然受到諸多政策的限制。張祥安認為，有些市以及省級開發(fā)區(qū)，資產(chǎn)質(zhì)量非常好，債務水平非常低，政策障礙卻很大。

除了發(fā)行債券，不少專家也提出了如利用資本市場、創(chuàng)新融資工具以及引入民間資本等方式。赤峰市市長包滿達介紹，可以通過政府的引導，鼓勵支持和吸引民間資本進入城鎮(zhèn)建設的各個領(lǐng)域。

“城鎮(zhèn)化需求是呈多樣性特征的，城市建設問題中，另外一個群體，中國6000萬小微企業(yè)，如何給它們提供更多的金融服務，這是城市化中非常重要的問題。”宜信集團CEO助理劉大偉針對民間資本如何參與城鎮(zhèn)化建設提出利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，可以發(fā)揮更大的作用。

除了拓寬地方政府融資渠道，黃益平認為，還需要解決地方政府軟預算約束的問題，即硬化地方政府的預算約束，“誰借錢，誰負責”。“要明確地方政府獨立的資產(chǎn)負債表。地方政府不管到哪籌錢，借錢的一方都會考慮資產(chǎn)負債表，考慮償還能力，這種做法才是可持續(xù)的。”

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