朱镕基時期財稅改革：鄧小平江澤民贊成中央適當集權

2013年10月21日 14:34
來源：《財經》雜志作者：財經馬國川

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圖為前國務院總理朱镕基。（資料圖）

項懷誠：重構財政體制框架

通過1994年的分稅制改革，中國建立了一個比較合理的財政體制框架，但它還不是一個完善的現代財政體制，仍需繼續推進改革

1993年7月23日，全國財政、稅務工作會議在北京召開。時任國務院副總理朱镕基來到會場，對所有參加會議的人員說：“在現行體制下，中央財政十分困難，現在不改革，中央財政的日子就過不下去了，(如果這種情況發展下去)到不了2000年(中央財政)就會垮臺！”

參加會議的項懷誠對此并不感到意外。作為分管預算的財政部副部長，他深知國務院經常為了沒有錢發愁。在既有的財政體制下，財政收入占GDP的比重逐年下降。幾乎所有的地方都在急呼缺錢，當時連某些中央機關都已經到了不借錢，工資發不出去的境地。

中央財政被稱為“懸崖邊上的中央財政”。項懷誠知道，財政體制已經到了非改不可的時候了。

一、唯有改革

1963年，24歲的項懷誠進入財政部。這位年輕人在山東大學中文系畢業后，先是被分配到中國科學院計算技術研究所，參與“俄漢機器翻譯研究組”。兩年后項目下馬，很多大學要他去教英語或俄語。

項懷誠面臨人生選擇。恰在這時，中共中央要求對國有企業的財政監管。于是，項懷誠幸運地成為財政部稅務總局新設的“監繳利潤處”的一個辦事員。他沒有想到，從此開始了長達41年的財政部工作生涯。

“文革”中，項懷誠在湖北的財政部“五七干校”勞動三年。林彪事件之后，他回到北京，進入預算司。此時財政部長李先念已經“靠邊站”，財政部實行軍管。軍管會主任不懂財政業務，出差總是點名要項懷誠隨行。他們把這位年輕人叫做“拐棍”。

“文革”結束，國家開始走上正軌，正是而立之年的項懷誠開始真正有機會施展自己的才華。不過，由于他出身于一個知識分子家庭，雖然工作一直表現很好，但是入黨問題遲遲不能解決。財政部長張勁夫非常開放，讓沒有入黨的項懷誠直接參加財政部務虛小組。

在以改革為主題的大時代里，中國提倡干部“四化”(年輕化、知識化、革命化、專業化)，一大批相對年輕的知識分子被推上領導崗位。1982年，項懷誠擔任綜合計劃司副處長，第二年入黨，第三年提為副司長。1986年，47歲的項懷誠成為財政部最年輕的副部長。有人開玩笑地說他是“要么不動，要動就是亂動”。

此時中國的財政體制正處于大變革的前夕。共產黨執政以后，財政體制平均三年就要變一次，最短的財政體制只使用了一年，最長的財政體制也只不過五六年。頻繁變動的財政體制基本上是在分權和集權之間進行擺動，背后則是微妙的中央和地方之間的博弈。

后來項懷誠回憶說，造成財政體制不穩定的原因，“其實不是干部的問題，不是人的問題，是制度的問題”，“合理的分權界限，集中到什么程度？用什么制度保證？我們摸索了30年，每一個不同的時期都有它自己的特點，最后也沒有找到一個最好的辦法”。“文革”結束之時，國民經濟頻臨崩潰邊緣，國家財政非常脆弱，赤字率很高。

改革開放之后，為了激勵地方政府，農村的“大包干”也被引入財政體制。“財政包干”讓地方政府有了穩定的預期，調動了積極性。不過，這種體制的局限性也很明顯：雖然經濟發展很快，但是財政收入增長速度緩慢，中央財政增長的速度更慢。

在上世紀80年代，一年財政增加100多億元，大部分都是地方的收入，中央的部分增加很少。國家計委首先拿走幾十億元，剩下的沒幾個錢，總理經常為了沒有錢發愁。每次到總理那兒去開會，項懷誠都覺得總理難當，“窮家難當啊。我經常覺得工作做得不好，有愧于領導的信任。李鵬總理召開會議，要我們想辦法能不能多收一點錢。”

沒有制度創新，財政收入占GDP的比重繼續逐年下降。1979年財政收入占GDP的比重28.4%，到1993年比重已經由28.4%下降到12.6%。每年要下降1個百分點還要多。另外，中央財政占全國財政收入的比重也是呈現一個下降的趨勢。1984年中央財政占整個財政收入的比重是41.5%，到了1993年比重下降到22%。

項懷誠對于民間俗語“喊雞還要撒把米”深有感觸。中央財政的收入分配不占主導地位，也就沒有足夠的發言權。臺灣的原“財政部長”陸潤康來京拜會項懷誠，坦誠相告：臺灣的財政是“弱干強枝”，整個臺灣財政收入的90%是靠臺灣省，我這個部長見了臺灣省的財政廳長要討好他的。“弱干強枝”在臺灣是不行的，在大陸更是不行的。

1987年，項懷誠到南斯拉夫去考察。該國財政部副部長奧格奧夫斯基說，南斯拉夫財政集中占國民收入比例太低了，只有11%，擔心國家要出事。果然，不久南斯拉夫就開始出現社會動蕩，并最終解體。

與南斯拉夫的情況不同，中國除了預算內收入以外，還有一部分預算外收入和政府性收費。然而，由于中央財政收入嚴重不足，財政部很是窘迫。從上世紀80年代末到90年代初，甚至發生過兩次中央財政向地方財政“借錢”并且借而不還的事。幾乎所有的地方都在急呼缺錢：糧食收購、財政虧損、補貼資金不到位；重點建設資金不到位，很多重點建設卡著脖子，如鐵路、港口、民航等。

時任財政部長的劉仲黎和項懷誠開玩笑講，我現在背心都快給扒掉了。劉仲黎三次找朱镕基，希望他批條子向銀行借錢，朱镕基不允許。

包干體制已經難以為繼，出路唯有改革。

二、分稅突圍

財政體制改革如箭在弦上，改革的方向就是分稅制。

1993年經濟過熱，通貨膨脹率走高。中央派13個部長到26個省市調查研究。回京后，部長們寫成了一個文件，共13條，13個部長一人寫一條，拿到國務院討論，主管經濟工作的常務副總理朱镕基開玩笑說，13條建議不吉利，加幾條。于是加了3條，形成了16條，這就是1993年的中共中央6號文件。這個文件為包括分稅制改革在內的經濟體制改革打下了一個良好基礎。

當時上上下下并不熟悉分稅制。財政部在北京龍泉賓館召開體制改革座談會，身為常務副部長的項懷誠在會上發言，第一次比較全面地介紹分稅制。這次會議對統一思想非常有益，隨后分稅制改革開始緊鑼密鼓地進行。

1993年下半年，財政部辦公樓晚上經常燈火通明。項懷誠參加了很多座談會，包括納稅人的、地方政府的、專家學者的、海外人士，就分稅制改革聽取各方面意見。有人說，這可能是歷次改革中聽取意見最充分的一次。

1993年11月，中共十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確要求進行財稅體制改革。這個決定意味著分稅制改革正式開始。這次改革聲稱要正確處理中央和地方的關系，實際上核心問題仍然是分權和集權。

鄧小平和陳云兩位元老贊成適當集權，增加中央財政的財力。最高領導人江澤民也說，要適當地集權，因為中央財政太困難。因為改革涉及巨大的利益關系的調整，特別是地區之間利益關系的調整，因而遇到許多障礙和阻力。為此江澤民先后多次分片主持召開各省市自治區的書記、省長座談會，宣講政策，聽取意見，消除誤會。

1993年9月，江澤民在廣東的珠島賓館召開中南和西南兩大區十個省的書記、省長座談會。原先財政部沒有隨行任務，會上有位省長對分稅制提出一些意見，因為涉及許多具體政策，中央辦公廳主任曾慶紅臨時電話通知，項懷誠直奔機場，當晚趕到廣州參加會議。

項懷誠還陪同時任國務院副總理朱镕基，在兩個多月的時間里先后走了十幾個省，與地方官員面對面地算賬。每次隨行都不輕松，經常加班加點，有的時候通宵達旦，車輪大戰。事后朱镕基曾經半開玩笑地說，那段日子是東奔西走，南征北戰，苦口婆心，有時忍氣吞聲，有時軟硬兼施。總算談下來了，我自己則掉了5斤肉。

在分稅制改革之初，廣東省提出以1993年的財政收入為稅收返還基數。部長劉仲藜擔心地方的數字弄虛作假，項懷誠也對此決定有所保留：今年收入上去了，明年又下來了怎么辦？為此，他們與朱镕基之間有爭論。最后中央政治局常委會研究決定，以1993年為稅收返還基期年。

作為分管預算的副部長，在1994年1月里項懷誠憂心忡忡，寢不安席。直到1月的財政收支報表出來，看到1月收入比上年同期增長62%，這是從來沒有過的速度，項懷誠才釋然。

財政收入數據顯示，1994年每個月的財政收入都比上年同期增加，全年財政收入增長了869億元，比上年增加20%，是以前歷史上少有的。自1994年實施財政改革以來，財政收入由1993年的4349億元，增加到2007年的51300億元，14年平均年增3354億元，平均年增長19.3%。

“現在我對于以1993年為基數的政策，已經心悅誠服。”在回顧那段崢嶸歲月的時候，項懷誠曾說，“這個政策說明，在推進重大財稅改革時，必須要取得地方政府的強有力支持。這是必要的妥協，這個代價必須付出，這一讓步爭取了民心，統一了思想，保證了分稅制改革的順利推行。”

1994年的分稅制財政體制改革，是新中國成立以來調整利益格局最為明顯、影響最為深遠的一次重大制度創新。它與以往歷次財政體制改革的重要區別是，它著眼于促進政府之間的財政分配關系更加規范、科學和公平，力求建立適應社會主義市場經濟要求的財政運行機制。

分稅制改革是一次廣泛而深刻的經濟體制改革，從此中國的財稅體制進入了長期穩定的軌道。作為上世紀90年代中國宏觀經濟體制改革的一部分，它為市場經濟體系建設奠定了堅實基礎。朱镕基評價說：“對財稅體制取得的成功，怎么評價都不過分。”

項懷誠對于分稅制改革的實施者朱镕基給予高度評價：“朱镕基同志肯定是一個偉大的人物，是一個偉大的改革者。他的領導、能力對我教育很深，我也能有這個機會追隨他的左右，一起來完成財政稅收的改革。我覺得是非常光榮的，也是非常榮幸的。”

三、財政轉型

1998年，項懷誠接替劉仲藜，正式出任共和國第八任財政部長。

此時正值亞洲金融危機，中國經濟壓力巨大。可是根據一年前十五大精神，財政政策適度從緊，并力圖縮小財政赤字。馬路上到處都是“大減價”“跳樓價”，商品賣不出去，生產過熱，銀行貸款也沒人貸。面對艱難的經濟形勢，新任總理朱镕基感嘆說，“我使勁踩油門，但是經濟就是上不去。”

項懷誠在《人民日報》發表一篇文章，提出財政政策轉型的想法。在他看來，財政政策見效比較快，貨幣政策的傳導機制長一些、慢一些。當時中國的基礎設施比較差，可以加大投入。當然各方面還有些不同意見，不過高層很快作出擴大投資的決策，以基礎設施建設為主要投資方向。

當時財政手里沒多少錢，實行積極財政政策的壓力很大。最后國家決定發行國債。四年間共發行長期建設國債約5100億元。這些基礎設施在之后幾年都派上了大用場。在各種政策措施支持下，2000年中國經濟開始進入新一輪上升周期。

財政改革仍在繼續。分稅制改革之時，由于條件不成熟，決定個人所得稅交給地方，企業所得稅根據企業隸屬關系分別交給中央和地方。進入21世紀，由于企業兼并、股份制等原因，已經很難清晰劃分中央企業和地方企業了。個人所得稅也迅速增長起來。2002年，對企業所得稅和個人所得稅實行“六、四分成”，中央拿大頭。不過，從東部地區集中上來的稅收，都作為一般性轉移支付轉移到中西部地區，有力地推動了中部崛起和西部大開發。

在項懷誠看來，分稅制改革既要解決財政收入問題，也要解決財政支出問題。這兩方面合成一體，才能完成真正意義上的分稅制改革。經過1994年的分稅制改革，一個收入穩定增長的機制已經初步形成，項懷誠時代的財政部的改革重點開始向財政支出方向轉移。

1998年，財政部提出“公共財政”理念，目的是想建成一個公共財政框架，讓各地能夠享有同等的支出水平。一個重要的措施就是建立轉移支付制度，作為調節地區間財力差距的重要手段。1994年中央轉移支付(當時叫作專項撥款)僅有四五百億元，到2011年中央政府轉移給地方的已經近4萬億元。目前，西部困難省份的人均支出水平已經不斷地接近發達地區的水平。以前地方上最突出的欠發中小學教師工資問題，現在已經徹底解決。

財政部還建立了國庫集中收支制度，不管收入還是支出都要集中到國庫里面去。以前國家庫款分散在各個部門，有些收入也不入庫，在體制外循環，中央政府撥款很緊張。實行“國庫集中收支制度”后統一集中到國庫里，國庫資金大大增加了，隨時可以拿出錢來。而且直接撥付到勞務提供者或商品提供者手中，不再有中間環節，解決了以前存在的層層克扣、隨意挪用等問題。

項懷誠領導下的財政部提出財政支出的十項改革，包括現在仍然在實行的集中支付制度、轉移支付制度、政府采購制度等，都已經成為中國財政體制的重大基礎。

2003年春天，朱镕基卸任總理，項懷誠也告別工作了41年的財政部，開始執掌全國社會保障基金理事會。中國的財政收入已經由他出任部長時的9000多億元達到了2萬多億元。香港中文大學校長金耀曾經贊許說，“中國有世界級的總理，也有世界級的財長。”

有鑒于積極財政政策對國民經濟發展的推動作用，朱镕基總理曾評價“這屆財政是最輝煌的一屆”。顯然朱镕基對于財政工作很滿意，但是向來嚴于律己律人的朱镕基仍然有時會批評財政部。

項懷誠回憶說：“一直到朱镕基時代，我當部長，他有時候還批評我，說你們財政部缺少政治觀點，也缺少經濟觀點，只有財政觀點。什么叫沒有政治觀點？就是不是從政治上來考慮問題的；什么叫沒有經濟觀點？就是不是從整個的經濟來考慮問題。再說得白一點，就是站得低。當然我也不服氣，我跟他說，其實真正和你一條心的還是我們。只有我這兒平衡了你才能平衡。”

年逾七旬的項懷誠而今已經擺脫公務，讀書習字，悠閑度日。這位儒雅長者從普通科員到財政部長，見證了過去數十年間中國財政體制變化的曲折歷程，也是那場影響深遠的分稅制改革的重要執行者。

1994年分稅制改革所建立的財政體制運行至今，總體上得到了好評，也受到一些批評。在一些公開場合，項懷誠并不回避問題和爭論。他為分稅制改革辯護，也指出現在存在的問題。

一個真正的現代國家，首先就要建立現代財政體制。在項懷誠看來，通過分稅制改革，中國建立了一個比較合理的財政體制框架，但是它還不是一個完善的現代財政體制，仍需繼續推進改革。他說：“大方向已經明確，就是公共財政。改革任重道遠，需要繼續努力。從更高層次上看，公共財政背后是民主和法治問題，中國未來的財政體制應該是法治的、民主的公共財政。”