財稅改革：事權如何上收是難題

2013年10月28日 01:47
來源：第一財經日報作者：張靜

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日前，作為中國官方高層智囊機構的國務院發展研究中心公開了其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告全文，報告建議在維持宏觀稅負和中央財力集中度基本穩定的前提下，以中央政府上收部分事權建立“國民基礎社會保障包”為突破口，深入推進財稅體制改革，優化收支結構，促進政府職能轉變，增強中長期財政穩定性和可持續性。

學者認為，“事權上收”符合財政部部長樓繼偉的思路，但如何上收是難題。

對于國研中心在稅收方面建議的擴大房產稅試點范圍一定過渡期后全面推開，并明確為區縣級政府主體稅以及將消費稅從生產環節轉移到零售環節征收，盡管在學界有一定共識，但均被認為應是長期規劃，非短期內能立刻實現的政策。

用新社會保障制度取代戶籍制度

國研中心報告提出，以事權合理劃分來重新確定財力配置。合理確定中央事務、地方事務、中央與地方共同事務、中央委托事務、中央引導和鼓勵性事務的邊界，規范省以下各級政府事權邊界。將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。按事權優先原則，進一步調整優化稅收劃分和轉移支付制度。

“事權怎么上收，這么大規模的國家，決策效率如何。此外，事權上收到中央，可能事情還是地方在做，最后可能形成一個委托代理機制。”中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇表示。

在上收事權中，國研中心的報告特別提及，設計并實施主要由中央和省級政府承擔責任的、低標準均等化的“國民基礎社會保障包”制度，形成與原有戶籍制度雙軌并行的新社會保障制度，隨著時間推移逐步擴展內容、提高水平，并最終取代戶籍制度。

“最終是要建立一個流動的勞動力市場。”楊志勇認為，目前中國的財政體制問題，直接受制于人口遷移制度。

明確房產稅為區縣級政府主體稅

在稅收方面，報告建議積極推進以房產稅和消費稅為主的地方主體稅建設。加快建立不動產登記制度。針對房產稅，報告認為要擴大房產稅試點范圍，盡快完善相關制度，一定過渡期后全面推開，并明確為區縣級政府主體稅。

據《第一財經日報》記者了解，目前學界關于房產稅的開征目的、合法性以及能否成為地方主體稅種的探討仍有較大分歧。

楊志勇認為，在現狀下，房產稅難以成為地方稅的主體稅種，尤其是如果作為區縣主體稅，就更不可能采用目前上海和重慶的試點方案。

此外，報告還建議按照消費地原則將國內消費稅劃為地方稅，由生產環節改為零售環節征收，同時將車輛購置稅劃歸地方稅。

今年7月，樓繼偉在參加第五輪中美戰略與經濟對話時表示，2008年以來，下一步將繼續研究合理調整和完善消費稅制度。

此后有媒體報道，國家稅務總局正在研究改革消費稅，或將對消費稅的征收范圍、稅率、征收環節、扣除政策、納稅評估等進行調整。其中，包括研究對一些具備條件的應稅消費品，由生產環節改為在批發或零售環節征收消費稅。

國稅總局原副局長、中國稅務師協會會長許善達也曾在多個場合力主此項改革，他表示，應該把生產環節征收的消費稅轉移到零售環節，并劃給地方，可以成為地方稅種，對沖“營改增”造成的地方減收。

不過，這項改革的阻力也顯而易見。楊志勇指出，如果實施會帶來一個問題：煙酒產地的稅收大幅下滑，這其中還有很多問題需要解決。

擴大地方自主發債范圍

在規范地方發債方面，國研中心建議健全政府會計制度，編制政府資產負債表。規范地方融資平臺，“開前門、堵后門”，擴大地方政府自行發債范圍，并建立債務風險預警機制。啟動市政收益債發行，通過資產證券化、引入保險和養老金等機構投資者拓寬地方政府融資渠道。開放市政債被認為是讓地方政府性債務透明公開的一劑良方，各界均在呼吁對此開放。事實上，2009年我國允許部分地方政府自主發債，打破了地方不能發債的局勢。

“這肯定是要放開的，不放開就是目前地方政府性債務的局面。”楊志勇說，但在地方沒有足夠的財權財力的情況下，給予市政債恐怕也難起效。“因為市政債的項目未必是盈利的，不盈利時還需要稅收來補貼。我的理解，債不能夠完全解決地方財力的問題，這只能是一個輔助。”

不過，盡管學者一再呼吁放開地方市政債，但在已公布的《預算法》二審稿中卻未能有所體現。