上海自貿區四大難題

2013年10月29日 08:04
來源：鳳凰財經綜合

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【編者按】作為李克強經濟學的破冰一步，上海自貿區引發諸多關注。這是中國特區實驗的又一次升級版？抑或僅僅是一次政策放松的局部實驗？自貿區對于中國經濟長期意義幾何？如何防范自貿區金融風險？國際經驗與上海自貿區啟示何在？

以下是文章全文：

中國（上海）自由貿易試驗區終于在今年9月29日正式掛牌，與早前筆者在本專欄的文章（《上海自貿區應成為升級版特區》）中所預期的大體一致，自貿區致力于加快政府職能轉變、投資領域的開放、推進貿易方式發展轉變、深化金融領域的開放創新以及完善法制領域的制度保障，是個重大制度創新，其潛在意義堪比當年深圳特區的建立。

但是，潛力巨大是一方面, 而如何使潛力釋放轉化為實際影響則是另一方面。自貿區成立至今，筆者也觀察到，對于最受期待的金融改革部分，總方案措辭謹慎，聲明要在風險可控前提下，對人民幣資本項目可兌換、利率市場化先行先試；對于負面清單管理方面，首個負面清單低于預期，冗長程度宛如一份正面清單；而高層領導缺席揭牌儀式，也引發了上層是否大力支持的疑問。總之，自貿區雖然承擔了中國進一步深化改革開放的重任，但諸多問題也反映了上海自貿區面臨的實施困境。具體來看，主要有如下四個方面：

一是自貿區金融開放與中國國內整體金融改革步調如何協調？

推動金融改革的重要性不言自喻，但如何發揮自貿區作用仍沒有結論。早前中國央行已經表達了在2015-2016年實現人民幣基本可兌換的決心，同時在全國范圍內加快推進資本項目開放、利率與匯率市場化進程。但這一設想在國內學術界面臨較大爭議。自貿區如何利用這兩年的時間，為全國積累經驗？

要知道，全國范圍內實現基本可兌換也就是兩三年的時間，自貿區改革過慢顯然失去了先試先行的意義，但改革過快又如何規避資本項目開放的風險? 雖然上海自貿區實現一線管住、二線放開，但在有限區域內，貿易、物流自然可以做到有效監管，而對資金流的掌控絕非易事。一旦資本管制放開，如何把控資金流不會對境內金融市場造成沖擊，以及防范熱錢流入可能出現的房地產泡沫？而利率改革會導致區內外利率雙軌，如何防范套利風險？

因此，在筆者看來，自貿區金融改革的前提是不至于影響到國內金融穩定，而這恰恰也是當前自貿區金融改革之所以進展緩慢的主要原因,可以說沒有人可以確認避免風險，而諸多措施一旦施行，恐怕也沒有回頭路可言。

二是如何簡化和實施負面清單管理？

“負面清單”管理模式是最主要的創新之舉，其不僅有助于國際貿易最新規則的接軌，增強外資投資者的信心與積極性，鼓勵國內企業創新，也有助于減少政府審批、依靠市場機制和打破壟斷，是新一屆政府簡政放權模式的探索，可謂一石三鳥。

然而，9月底公布的負面清單第一稿卻顯得相當冗長，其與現行的《外商投資產業指導目錄》高度吻合，宛如一份“正面清單”。而早前被寄予厚望的服務業開放，不僅鮮有突破，甚至現行的《外商投資產業指導目錄》中沒有列入禁止類的，在負面清單里卻列為了禁止項目，包括：禁止直接或間接從事和參與網絡游戲運營服務；禁止投資經營因特網數據中心業務；禁止投資經營性學前教育、中等職業教育、普通高中教育、高等教育等教育機構。

總之，低于預期的負面清單管理顯示，在長期以來正面清單管理的模式下，各地區、各項目之間存在著較大的管理體制差別待遇，看起來，改變其長期政府管理經濟模式不僅任務繁重，而且道路艱難。未來兩年如何抓緊時間，推出更新的負面清單版本，使其從“正面清單”變為真正的負面清單，是加快政府職能轉變的關鍵。

三是如何幫助推動TPP談判進程？

除了承擔對內的改革任務以外，目前看來，上海自貿區作為中國適應全球經濟形勢新變化，參加TPP與TTIP談判的國家戰略則更為現實與緊迫。但是，TPP不僅要求成員國全部免除關稅，甚至還要全面開放包括農業和金融服務業在內的幾乎所有經濟領域，實現資本、人員更為自由的流，這對于自貿區的實踐又提出了更高要求。例如，早前日本加入TPP談判時便遭到了部分國內學者與政客的強烈反對，最大的挑戰便來自于一旦加入TPP，海外廉價農產品對其日本農業造成的嚴重傷害。

而對于中國而言，由于政治體制存在差異，文化管制必將是日后談判的難點，尤其是準入前的國民待遇。而當前對國內自己的企業，如國有和私營，都有很大區別，如何以后對所有企業，包括海外企業，一視同仁，絕非短期內可以改變。另外，負面清單管理太長、國有企業特殊待遇、勞工標準和環境標準較低等等亦會是未來TPP談判的重要議題，如何在自貿區試驗時間2－3年內完成，也是難題。

四是如何突出上海與其他自貿區的區別？

自上海自貿區方案落地以后，天津、廈門、廣州等地也積極布局，希望成為下一個自貿區試點。以天津為例，作為自貿區核心地位的天津東疆保稅港區也在探尋實體貿易與金融等領域的創新實力。而天津融資租賃業務更是其他城市無法比擬的，目前通過東疆保稅港區完成租賃的飛機已達246架，約占全國飛機租賃業務90%左右的市場份額，其優先發展金融服務業已是不爭的事實。

而廣東方面，據悉廣東自貿區方案初步成形，涉及面積超過上海自貿區40倍，而前海擁有獨特的區位優勢、更加適合與香港之間人民幣雙向流動的創新。

而從離岸金融方面，香港在法治、有限政府、規制效率、以及市場開放等方面有其獨特之處，又存在人民幣離岸市場的先發優勢，上海相比于香港的吸引力目前體現尚不明顯。

總之,當前決策層已經對上海自貿區深化涉外經濟體制改革、打造對外開放升級版、同時倒逼國內經濟體制改革、釋放改革紅利的戰略意義達成共識，這有助于未來具體實踐部門統籌考慮并加強克服細節中困難的決心。但是，如何克服上述難題，并沒有現成答案。筆者建議，為了達到可推廣可復制可升級的經驗，未來兩年上海自貿區應以更大的動作先試先行，只要不影響全局，可以允許大膽試錯，大膽開拓，真正成為各項改革的先鋒，完成賦予上海的歷史使命。