財稅體制改革需要攻破堅冰

2013年10月30日 02:35
來源：21世紀經濟報道

人參與條評論

近日國研中心公布的“383”改革路線圖備受矚目，其中財稅改革更是牽一發而動全身。該改革方案將當前的問題總結為政府事權不清、收支結構不合理、地方債風險突出，強調以優先調整事權、帶動財力重新配置為重點，啟動新一輪財稅改革。

1994年分稅制改革對增強中央調控能力和打破地方保護主義具有積極意義，但因為改革不徹底，未對中央地方財權事權做出科學合理配置而遺留弊端，最明顯者就是地方債問題愈演愈烈。“383”方案建議將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。這或許意味著在處理中央-地方關系上不準備走另一輪分權的道路，而是中央繼續收權。

不過，理想的方式是根據中央地方所承擔的公共服務職能來配置事權財權，中央既然將事權上收就應當在相應領域負起更大責任。進一步的改革應當解決省級以下政府財權劃分不明朗的問題，讓從中央到地方的各級政府的支出責任都明晰化，改變目前各級政府在教育、醫療等方面相互推諉責任的局面。在通過改革建立合理的架構后，為了實現制度穩定性，應以法律形式將央地財政關系固定下來。

當然，中央如果再次上收事權財權就意味著地方的財政空間受到進一步影響，這直接牽涉到央地之間的稅收結構改革。方案提出的辦法是為地方政府創造穩定稅源，主要是房產稅和消費稅，將房產稅明確作為區縣政府的主體稅來發展，以此解決地方政府“營改增”后缺乏主體稅種的問題，同時將水、森林、地熱納入資源稅征收范圍，開征環境稅。

這一路徑有些緩不濟急，因為房產稅的普遍化還存在制度設計、合法性與推行阻力問題，而消費稅對地方財政需求而言也是杯水車薪。未來地方政府財力要和其承擔的事權相匹配，就需要進一步增強縱向轉移支付的力度。為此必須擴大一般性轉移支付的規模以促進各地公共服務均等化，同時確保專項轉移支付在程序上的合理性，增進對轉移支付資金用途和使用效率的監督，壓縮轉移支付過程中的成本。

地方債風險與分稅制存在密切關系，因此改革財稅制度確是解決地方債問題的必由路徑。對地方債問題應采取堵不如疏的思路，在法治化和規范的基礎上賦予地方政府自主發債權，擴寬地方融資渠道，讓地方融資平臺走上正軌。與此相配合的是出臺政府會計制度，編制政府資產負債表，會計準則實現從收付實現制到責權發生制的轉型，以更為明晰和利于審計的財務制度來降低隱性債務風險。

低標準并均等化的“國民基礎社會保障包”，可謂“383”方案中最具創新意義的建議。在養老、醫保、教育等福利和公共服務方面實現不以地域和身份為區別、不因遷徙而變化的平等待遇，建立統一的社會保障卡，以此來逐漸消解歧視性的戶籍制度是可行選擇，不過或許也會因其過于新穎而難破現實的堅冰。

值得注意的是，如何在財政體系內實現更為有力的權力制衡機制，包括強化人大的職能，從而改革財政預算制度增強對各級政府財政開支的約束等方面，方案未能涉及，但這一外部的制度環境等將決定改革的成敗。不過仍可以以現有方案為基石，以財稅改革來實現某種國家治理方式的革新。