三中全會或應(yīng)對國企分三類進(jìn)行改革治理

2013年10月31日 02:45
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

人參與條評論

即將召開的十八屆三中全會能否在國企改革上有所突破？

“雖然國有企業(yè)改革與發(fā)展已經(jīng)取得了巨大成就，但近年來深化國企改革的呼聲一直很高，關(guān)于國企改革的爭論從未平息過。”中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所黨委書記、副所長，國家社科基金重大項(xiàng)目《深入推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整研究》首席專家黃群慧研究員對本報(bào)分析。

黃群慧認(rèn)為，未來國有企業(yè)改革的主要目標(biāo)，絕不是通過國有企業(yè)私有化、民營化最終消滅國有企業(yè)，也不是僅僅圍繞國有資產(chǎn)保值增值建立激勵機(jī)制以追求國有資產(chǎn)自身發(fā)展壯大，而是如何建立有效的制度基礎(chǔ)保證國有經(jīng)濟(jì)追求“國家使命導(dǎo)向”的發(fā)展。

在他看來，當(dāng)下的國有企業(yè)改革只停留在對國有經(jīng)濟(jì)的功能定位的整體認(rèn)識階段，而還沒有細(xì)化到基于國有經(jīng)濟(jì)功能定位而對每家國有企業(yè)使命進(jìn)行界定、進(jìn)而推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的具體操作階段，這難以實(shí)現(xiàn)不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響力的目標(biāo)。

因此，黃群慧建議，將115家央企區(qū)分出公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性三類進(jìn)行改革，為它們分別構(gòu)造不同的治理機(jī)制。

“盈利性使命”與“公共政策性使命”沖突

《21世紀(jì)》：近年來，關(guān)于國有企業(yè)的效率以及是否存在“國進(jìn)民退”問題，輿論爭議很大，甚至出現(xiàn)截然相反的觀點(diǎn)，究其根源還在于大家如何看待國有企業(yè)的定位。您認(rèn)為，從國有企業(yè)定位的角度來看，為什么會出現(xiàn)上述爭論？

黃群慧：談國有企業(yè)的定位，首先需要談國有經(jīng)濟(jì)的功能。我們認(rèn)為，經(jīng)過多年的摸索，我國國有經(jīng)濟(jì)的功能被定位為彌補(bǔ)市場缺陷、鞏固社會主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)揮在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。十五屆四中全會《決定》指出：“國有經(jīng)濟(jì)要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國家安全行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、重要公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。”國有經(jīng)濟(jì)這種整體定位，是十分科學(xué)的，既滿足了市場經(jīng)濟(jì)共性要求，又滿足了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的特性要求。

但是，對于每個(gè)具體的國有企業(yè)而言，上述整體功能定位會造成具體國有企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，國有企業(yè)要通過追求盈利性來保證自己的不斷發(fā)展壯大，從而實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)地位。為此，國有企業(yè)就有動機(jī)尋求一切機(jī)會盈利，包括利用行政資源獲取壟斷地位、限制其他企業(yè)的進(jìn)入，或者快速擴(kuò)張、進(jìn)入利潤率高而非關(guān)系國計(jì)民生的行業(yè)，等等。同時(shí)，國有企業(yè)人員還有理由追求市場化高水平的薪酬待遇。另一方面，國有企業(yè)要彌補(bǔ)市場缺陷，服務(wù)公共目標(biāo)，這可能會要求犧牲盈利。這會使得國有企業(yè)陷入賺錢和不賺錢兩難的尷尬境界——不賺無法完成國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，賺了錢又被指責(zé)損害了市場公平和效率。

企業(yè)運(yùn)行的邏輯是使命決定戰(zhàn)略，實(shí)際上，正是由于國有企業(yè)使命存在矛盾，引起了這些年國有企業(yè)行為出現(xiàn)偏差，一方面在傳統(tǒng)制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產(chǎn)能，形成對非公資本的擠出；另一方面，在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈、改善民生、國家長遠(yuǎn)發(fā)展的重要領(lǐng)域中，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮。

《21世紀(jì)》：換句話說，國有企業(yè)存在“國家使命沖突”，是導(dǎo)致現(xiàn)階段國有企業(yè)眾多問題的深層次原因。

黃群慧：我國國有企業(yè)改革現(xiàn)在只停留在對國有經(jīng)濟(jì)的功能定位的整體認(rèn)識階段，而還沒有細(xì)化到基于國有經(jīng)濟(jì)功能定位而對每家國有企業(yè)使命進(jìn)行界定、進(jìn)而推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的具體操作階段，這難以實(shí)現(xiàn)不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響力的目標(biāo)。

為破解上述國有企業(yè)使命“整體與個(gè)體”的矛盾，應(yīng)突破那種將國有企業(yè)看作“鐵板一塊”的認(rèn)知觀念，引入分類治理的工作思路，根據(jù)企業(yè)使命、定位和目標(biāo)的不同，確定差異化的國有企業(yè)治理思路，并據(jù)此思路，改革現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制，增強(qiáng)改革的動力。我們認(rèn)為，新時(shí)期國有企業(yè)改革的基本思路應(yīng)該是“精細(xì)化分類改革”，我國國有企業(yè)改革與發(fā)展應(yīng)該進(jìn)入“分類改革與治理”的新時(shí)期。

將115家央企分為三類監(jiān)管

《21世紀(jì)》：應(yīng)該怎樣對國有企業(yè)進(jìn)行具體分類？

黃群慧：具體來說，可以將國有企業(yè)分為三個(gè)大類，一是“公共政策性企業(yè)”，這類企業(yè)是國家保證實(shí)現(xiàn)社會公眾利益的一種手段和工具，其“國家使命”定位是彌補(bǔ)市場缺陷、以是否完成國家賦予的具體政策目標(biāo)為核心考核指標(biāo)的“公共政策”導(dǎo)向。這類企業(yè)數(shù)量有限，卻是未來國資管理的重中之重。

第二類是“一般商業(yè)性企業(yè)”，也就是人們常說的競爭性國有企業(yè)，其“國家使命”定位是以國有資產(chǎn)保值增值為核心考核指標(biāo)的“市場盈利”導(dǎo)向。量多面廣的國有中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)競爭度高的國有大中型企業(yè)，都屬于這類企業(yè)。這類企業(yè)完全是營利性企業(yè)，處于競爭性行業(yè)，與一般商業(yè)企業(yè)一樣其生存和發(fā)展完全取決于市場競爭。

第三類是“特定功能性企業(yè)”，這是具有混合特征的國有企業(yè)，既非純粹的一般商業(yè)性企業(yè)，也非典型的公共政策性企業(yè)。其“國家使命”定位是鞏固社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度和發(fā)揮在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用，包括“走出去”、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保證國家經(jīng)濟(jì)安全和主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)命脈等具體功能，而這些功能的實(shí)現(xiàn)要求以企業(yè)自身發(fā)展和經(jīng)營活動盈利為基礎(chǔ)。這類企業(yè)有一定數(shù)量，且其具體情況千差萬別。

《21世紀(jì)》：具體到國資委管理的115家國有中央企業(yè)，您認(rèn)為如何對其分類？

黃群慧：我們課題組針對115家中央企業(yè)的情況，提出了初步的分類建議：首先，“公共政策性企業(yè)”有5家，其數(shù)量占全部中央企業(yè)數(shù)量的比重約為4%，包括中國國新、中儲糧總公司和中儲棉總公司3家政策性企業(yè)，以及國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)2家自然壟斷企業(yè)。

其次，“特定功能性企業(yè)”有32家，其數(shù)量占比約為28%，包括三大板塊：一是國防軍工板塊，包括十大軍工企業(yè)和中國商飛公司，共11家；二是能源板塊，包括三大石油公司、國家核電、中廣核集團(tuán)和六大電力公司，共11家；三是其它功能板塊，包括中鹽公司、華孚集團(tuán)、三大電信公司以及中遠(yuǎn)集團(tuán)、中國海運(yùn)和三大航空公司，共10家。

最后，其余78家為“一般商業(yè)性企業(yè)”，其數(shù)量占比約為68%，包括22家工業(yè)制造企業(yè)、17家綜合貿(mào)易服務(wù)企業(yè)、7家建筑工程企業(yè)、12家科研企業(yè)和20家資產(chǎn)規(guī)模在500億以下的其他中小企業(yè)。由于國有企業(yè)復(fù)雜性，上述分類可以是動態(tài)的，隨著環(huán)境和情況變化而調(diào)整。

《21世紀(jì)》：在分類管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)該怎么進(jìn)行分別監(jiān)管？

黃群慧：對于“公共政策性企業(yè)”，可以采用國有獨(dú)資公司的形式，并針對具體的企業(yè)可以專門立法，并建立嚴(yán)格的政府預(yù)算管理制度，其收入和支出都要有嚴(yán)格的預(yù)算管理，對管理層考核的核心要求是能否很好地實(shí)現(xiàn)公共政策性目標(biāo)；

對于“特定功能性企業(yè)”，可以采用國有控股的公司制的形式，也可以成為國有上市公司，這類企業(yè)除了滿足公司法的一般要求外，還要針對其所處行業(yè)建立有專門的行業(yè)法規(guī)來管理，這類企業(yè)要接受政府一定的預(yù)算管理，對管理層的考核要以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主，滿足國有資產(chǎn)保值增值的要求；

對于“一般商業(yè)性企業(yè)”，企業(yè)可以是相對控股的公司制形式，企業(yè)設(shè)立和運(yùn)行符合公司法的要求即可，國資管理部門的監(jiān)管形式主要依靠對派出董事的管理，其收益主要是股權(quán)收益。一般商業(yè)性企業(yè)，是由于歷史原因而遺留下來的企業(yè)，原則上不新設(shè)這類企業(yè)，從長期看國有股可以從這類企業(yè)逐步退出，從而保證國有資本集中到關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力，但從短期看也沒有必要“一刀切”強(qiáng)行要求國有股退出。

國企領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)“分層分類管理”

《21世紀(jì)》：在對國有企業(yè)進(jìn)行分類改革的基礎(chǔ)上，也必須改革國企領(lǐng)導(dǎo)人管理體制。您能否談?wù)剬衅髽I(yè)領(lǐng)導(dǎo)人如何分層分類管理？

黃群慧：具體而言，應(yīng)該在上述基于使命分類管理、逐步將國有資本集中于“公共政策性”和“特定功能性企業(yè)”的基礎(chǔ)上，對于中央國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，劃分為兩類角色，一類是“黨政官員”角色，中央企業(yè)集團(tuán)公司的董事長及董事會主要成員、黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，整體上市公司的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、派出董事和內(nèi)設(shè)監(jiān)事會主席等，應(yīng)該界定為這類角色，這些人員由上級黨組織和國有資產(chǎn)監(jiān)管部門管理。在選用方面，采用上級組織部門選拔任命的方式，他們有相應(yīng)行政級別，選用、晉升和交流都可以按照行政方法和渠道；在激勵約束方面，應(yīng)該和黨政官員基本類似，但考核以企業(yè)整體經(jīng)營發(fā)展和功能實(shí)現(xiàn)程度為標(biāo)準(zhǔn)，激勵主要以行政級別晉升為主，報(bào)酬可以略高于同級別的黨政官員，但不能夠完全采用市場化的激勵機(jī)制，不能享受過高年薪和股權(quán)激勵。

另一類是“企業(yè)家”角色，中央國有企業(yè)中大量的經(jīng)理人員，包括母公司層面的經(jīng)理團(tuán)隊(duì)以及各個(gè)子公司層面的董事會成員和經(jīng)理團(tuán)隊(duì)等都屬于這類角色。這類人員是職業(yè)經(jīng)理人員，由董事會進(jìn)行管理的，需要按照市場化的辦法選用和激勵約束。在選用上，這類人員需要在職業(yè)經(jīng)理市場上通過競爭性的辦法由董事會進(jìn)行選聘；在激勵約束方面，考核以市場化的經(jīng)營業(yè)績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，董事會按照市場標(biāo)準(zhǔn)給予其薪酬待遇，采用市場化的薪酬結(jié)構(gòu)和水平，可以實(shí)施相應(yīng)的股權(quán)激勵制度，但是這些經(jīng)理人員原則上不能夠再享有相應(yīng)級別的行政待遇，也沒有機(jī)會交流到相應(yīng)的黨政機(jī)關(guān)任職，他們是真正的職業(yè)經(jīng)理人。