三中全會或應對國企分三類進行改革治理

2013年10月31日 02:45
來源：21世紀經濟報道

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即將召開的十八屆三中全會能否在國企改革上有所突破？

“雖然國有企業改革與發展已經取得了巨大成就，但近年來深化國企改革的呼聲一直很高，關于國企改革的爭論從未平息過?！敝袊缈圃汗I經濟研究所黨委書記、副所長，國家社科基金重大項目《深入推進國有經濟戰略性調整研究》首席專家黃群慧研究員對本報分析。

黃群慧認為，未來國有企業改革的主要目標，絕不是通過國有企業私有化、民營化最終消滅國有企業，也不是僅僅圍繞國有資產保值增值建立激勵機制以追求國有資產自身發展壯大，而是如何建立有效的制度基礎保證國有經濟追求“國家使命導向”的發展。

在他看來，當下的國有企業改革只停留在對國有經濟的功能定位的整體認識階段，而還沒有細化到基于國有經濟功能定位而對每家國有企業使命進行界定、進而推進國有經濟戰略性重組的具體操作階段，這難以實現不斷增強國有經濟活力、控制力和影響力的目標。

因此，黃群慧建議，將115家央企區分出公共政策性、特定功能性和一般商業性三類進行改革，為它們分別構造不同的治理機制。

“盈利性使命”與“公共政策性使命”沖突

《21世紀》：近年來，關于國有企業的效率以及是否存在“國進民退”問題，輿論爭議很大，甚至出現截然相反的觀點，究其根源還在于大家如何看待國有企業的定位。您認為，從國有企業定位的角度來看，為什么會出現上述爭論？

黃群慧：談國有企業的定位，首先需要談國有經濟的功能。我們認為，經過多年的摸索，我國國有經濟的功能被定位為彌補市場缺陷、鞏固社會主義制度的經濟基礎和發揮在國民經濟中的主導作用。十五屆四中全會《決定》指出：“國有經濟要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全行業、自然壟斷行業、重要公共產品和服務行業以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業?！眹薪洕@種整體定位，是十分科學的，既滿足了市場經濟共性要求，又滿足了社會主義市場經濟體制的特性要求。

但是，對于每個具體的國有企業而言，上述整體功能定位會造成具體國有企業在生產經營中面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，國有企業要通過追求盈利性來保證自己的不斷發展壯大，從而實現主導地位。為此，國有企業就有動機尋求一切機會盈利，包括利用行政資源獲取壟斷地位、限制其他企業的進入，或者快速擴張、進入利潤率高而非關系國計民生的行業，等等。同時，國有企業人員還有理由追求市場化高水平的薪酬待遇。另一方面，國有企業要彌補市場缺陷，服務公共目標，這可能會要求犧牲盈利。這會使得國有企業陷入賺錢和不賺錢兩難的尷尬境界——不賺無法完成國有資產保值增值、壯大國有經濟的目標，賺了錢又被指責損害了市場公平和效率。

企業運行的邏輯是使命決定戰略，實際上，正是由于國有企業使命存在矛盾，引起了這些年國有企業行為出現偏差，一方面在傳統制造業中過量的國有資本不斷制造新的過剩產能，形成對非公資本的擠出；另一方面，在關系國民經濟命脈、改善民生、國家長遠發展的重要領域中，國有資本的作用沒有充分發揮。

《21世紀》：換句話說，國有企業存在“國家使命沖突”，是導致現階段國有企業眾多問題的深層次原因。

黃群慧：我國國有企業改革現在只停留在對國有經濟的功能定位的整體認識階段，而還沒有細化到基于國有經濟功能定位而對每家國有企業使命進行界定、進而推進國有經濟戰略性重組的具體操作階段，這難以實現不斷增強國有經濟活力、控制力和影響力的目標。

為破解上述國有企業使命“整體與個體”的矛盾，應突破那種將國有企業看作“鐵板一塊”的認知觀念，引入分類治理的工作思路，根據企業使命、定位和目標的不同，確定差異化的國有企業治理思路，并據此思路，改革現行的國有資產管理體制，增強改革的動力。我們認為，新時期國有企業改革的基本思路應該是“精細化分類改革”，我國國有企業改革與發展應該進入“分類改革與治理”的新時期。

將115家央企分為三類監管

《21世紀》：應該怎樣對國有企業進行具體分類？

黃群慧：具體來說，可以將國有企業分為三個大類，一是“公共政策性企業”，這類企業是國家保證實現社會公眾利益的一種手段和工具，其“國家使命”定位是彌補市場缺陷、以是否完成國家賦予的具體政策目標為核心考核指標的“公共政策”導向。這類企業數量有限，卻是未來國資管理的重中之重。

第二類是“一般商業性企業”，也就是人們常說的競爭性國有企業，其“國家使命”定位是以國有資產保值增值為核心考核指標的“市場盈利”導向。量多面廣的國有中小企業和產業競爭度高的國有大中型企業，都屬于這類企業。這類企業完全是營利性企業，處于競爭性行業，與一般商業企業一樣其生存和發展完全取決于市場競爭。

第三類是“特定功能性企業”，這是具有混合特征的國有企業，既非純粹的一般商業性企業，也非典型的公共政策性企業。其“國家使命”定位是鞏固社會主義基本經濟制度和發揮在國民經濟中的主導作用，包括“走出去”、促進經濟發展方式轉變、保證國家經濟安全和主導經濟命脈等具體功能，而這些功能的實現要求以企業自身發展和經營活動盈利為基礎。這類企業有一定數量，且其具體情況千差萬別。

《21世紀》：具體到國資委管理的115家國有中央企業，您認為如何對其分類？

黃群慧：我們課題組針對115家中央企業的情況，提出了初步的分類建議：首先，“公共政策性企業”有5家，其數量占全部中央企業數量的比重約為4%，包括中國國新、中儲糧總公司和中儲棉總公司3家政策性企業，以及國家電網和南方電網2家自然壟斷企業。

其次，“特定功能性企業”有32家，其數量占比約為28%，包括三大板塊：一是國防軍工板塊，包括十大軍工企業和中國商飛公司，共11家；二是能源板塊，包括三大石油公司、國家核電、中廣核集團和六大電力公司，共11家；三是其它功能板塊，包括中鹽公司、華孚集團、三大電信公司以及中遠集團、中國海運和三大航空公司，共10家。

最后，其余78家為“一般商業性企業”，其數量占比約為68%，包括22家工業制造企業、17家綜合貿易服務企業、7家建筑工程企業、12家科研企業和20家資產規模在500億以下的其他中小企業。由于國有企業復雜性，上述分類可以是動態的，隨著環境和情況變化而調整。

《21世紀》：在分類管理的基礎上，應該怎么進行分別監管？

黃群慧：對于“公共政策性企業”，可以采用國有獨資公司的形式，并針對具體的企業可以專門立法，并建立嚴格的政府預算管理制度，其收入和支出都要有嚴格的預算管理，對管理層考核的核心要求是能否很好地實現公共政策性目標；

對于“特定功能性企業”，可以采用國有控股的公司制的形式，也可以成為國有上市公司，這類企業除了滿足公司法的一般要求外，還要針對其所處行業建立有專門的行業法規來管理，這類企業要接受政府一定的預算管理，對管理層的考核要以經濟目標為主，滿足國有資產保值增值的要求；

對于“一般商業性企業”，企業可以是相對控股的公司制形式，企業設立和運行符合公司法的要求即可，國資管理部門的監管形式主要依靠對派出董事的管理，其收益主要是股權收益。一般商業性企業，是由于歷史原因而遺留下來的企業，原則上不新設這類企業，從長期看國有股可以從這類企業逐步退出，從而保證國有資本集中到關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，增強國有經濟活力、控制力、影響力，但從短期看也沒有必要“一刀切”強行要求國有股退出。

國企領導人應“分層分類管理”

《21世紀》：在對國有企業進行分類改革的基礎上，也必須改革國企領導人管理體制。您能否談談對國有企業領導人如何分層分類管理？

黃群慧：具體而言，應該在上述基于使命分類管理、逐步將國有資本集中于“公共政策性”和“特定功能性企業”的基礎上，對于中央國有企業領導人員，劃分為兩類角色，一類是“黨政官員”角色，中央企業集團公司的董事長及董事會主要成員、黨組織領導班子成員，整體上市公司的黨組織領導班子成員、派出董事和內設監事會主席等，應該界定為這類角色，這些人員由上級黨組織和國有資產監管部門管理。在選用方面，采用上級組織部門選拔任命的方式，他們有相應行政級別，選用、晉升和交流都可以按照行政方法和渠道；在激勵約束方面，應該和黨政官員基本類似，但考核以企業整體經營發展和功能實現程度為標準，激勵主要以行政級別晉升為主，報酬可以略高于同級別的黨政官員，但不能夠完全采用市場化的激勵機制，不能享受過高年薪和股權激勵。

另一類是“企業家”角色，中央國有企業中大量的經理人員，包括母公司層面的經理團隊以及各個子公司層面的董事會成員和經理團隊等都屬于這類角色。這類人員是職業經理人員，由董事會進行管理的，需要按照市場化的辦法選用和激勵約束。在選用上，這類人員需要在職業經理市場上通過競爭性的辦法由董事會進行選聘；在激勵約束方面，考核以市場化的經營業績為標準，董事會按照市場標準給予其薪酬待遇，采用市場化的薪酬結構和水平，可以實施相應的股權激勵制度，但是這些經理人員原則上不能夠再享有相應級別的行政待遇，也沒有機會交流到相應的黨政機關任職，他們是真正的職業經理人。