上海市人大常委：自貿區立法工作挑戰最為嚴峻

2013年11月01日 01:48
來源：第一財經日報

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上海市人大常委會法工委主任丁偉：

自貿區立法工作挑戰最為嚴峻

胥會云

中國（上海）自由貿易試驗區（下稱“上海自貿區”）掛牌“滿月”不久，相關的法制環境建設也一直在緊鑼密鼓地推進中。

與中國此前歷次改革相比，法制保障先行可謂是此次上海自貿區推進的一大特色。由于在上海自貿區建設中，上海市政府承擔主體責任，因此在相關法制環境建設中，上海也必須發揮積極作用。

上海市人大常委會法工委主任丁偉近日在接受《第一財經日報》專訪時表示，在上海自貿區籌建階段，尤其是運作初期，法制環境建設的重中之重就是立法工作，其工作量最大，難度也最大，從目前的情況看，受到的挑戰也最為嚴峻。

丁偉表示，由于上海自貿區內多項先行先試事項都涉及到中央事權，因此理清中央事權和地方事權的關系，理順國家立法和地方立法的關系，是上海面臨的一個重大考驗。

挑戰法律觀念和理念

第一財經日報：根據《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（下稱《總體方案》）的要求，法制環境規范是上海自貿區要達成的目標之一，法制環境建設都包括什么內容？

丁偉：我個人認為，上海自貿區的法制環境建設是一個涵蓋立法、執法、司法、仲裁等法制建設方方面面的系統工程，而且是一個漸進式推進、不斷完善的動態過程。可復制可推廣，說到底就是法律可復制可推廣。在法制環境的建設上，同樣面臨先行先試、不斷探索的嚴峻考驗。

在上海自貿區籌建階段，尤其是運作初期，法制環境建設的重中之重就是立法工作，其工作量最大，難度也最大，從目前的情況看，受到的挑戰也最為嚴峻。

日報：你所指的挑戰是什么？此次上海自貿區的立法實踐，是不是改革開放30多年來上海遇到的難度最大的一次？

丁偉：很難說這是難度最大的一次，總之現在正在摸索。挑戰在于，首先上海自貿區的先行先試，對法制先行提出了很高的要求。改革開放30多年，我們已經形成了完整的法律體系，要做的是先把法律障礙搬開。

比如說，在國家層面，上海自貿區所有先行先試事項都集中體現在《總體方案》中，《總體方案》內容其實已經超越了現行國家法律的規定，所以《總體方案》在公開之前，首先必須由全國人大常委會立法授權，否則方案一公開，就面臨著違法行政的問題。

同時，上海市政府出臺的管理辦法，作為行政規章，包括執法體制、監管體制、管理方式都是先行先試的內容，都對上海現有的地方性法規有沖擊，所以9月29日《中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法》（下稱《管理辦法》）出臺之前的9月26日，上海市人大常委會第八次會議先表決通過了《關于在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整實施本市地方性法規有關規定的決定》（下稱《決定》）。

其次，上海自貿區的先行先試，對于維護國家的法制統一也提出了很高要求。上海自貿區一方面要先行先試，另一方面要理清中央和地方事權的關系，理順國家和地方立法的關系。

另外，對我們的法制思維、法制觀念也有調整。比如在上海自貿區內暫時停止實施相關法律法規，那么國家法律的完整性、統一性還要不要？我認為這實際上是一般法和特別法的關系，但也是對我們法律觀念和理念的挑戰。

先行先試要獲得“雙授權”

日報：上海自貿區中很多先行先試事項都屬于中央事權范圍，上海地方立法如何解決地方事權與中央事權的關系問題？

丁偉：鑒于先行先試的核心內容涉及稅收、海關、金融、外資、外貿等國家事權、中央專屬立法權限，突破了現有國家法律、行政法規的相關規定，因此先行先試事項的運作模式、管理體制、執法體制等，必須獲得全國人大常委會、國務院的“雙授權”。

但現在問題是上海自貿區建設中，上海市政府要承擔主體責任。上海的地方性法規、政府規章要對應國家專屬立法權，就有很多問題。所以在法制環境建設上，如履薄冰，如臨深淵。

《總體方案》是上海自貿區的一個最基本的基礎性法律文件，法律效力是什么？我認為它應當定位為國務院有關部門和省級人民政府共同制定的部門規章，是國務院授權的。上海市相關地方性法規與這個規章到底什么關系，現在情況下，我認為還要進一步研究。

日報：最好的方法，還是有一個明確的書面講法。

丁偉：對，比如說全國人大授權，我們的地方立法不能說是根據《總體方案》，因為《總體方案》不是上位法。

國家層面立法授權存在復雜性，首先授權地方停止適用現行有效的法律的合法性、必要性、合理性認識上不盡一致?，F在不是授權你在國家法律沒有規定的情況下可以先行先試，而是授予地方不適用法律的權力，這和立法授權不是一個概念。而且經過三十多年改革開放，我們的法律體系已經形成，如果不適用，其合法性、合理性、必要性都面臨挑戰。所以后來全國人大常委會改成了暫時調整，但暫時調整其實不是一個法律概念。

另外，自貿區先行先試的事項主要涉及行政審批等有關部委的核心權力，這些審批權已經被相關法律固化，需要打破利益固化的藩籬。

其三，《立法法》頒布后，全國人大常委會如何授權地方立法沒有先例。我們也了解到全國十多個地方也在要求全國人大常委會立法授權，到底怎么做，也需要研究，難度很大。

不要為了立法而立法

日報：上海自貿區內大量先行先試事項，涉及到多項法律法規的調整，目前調整工作進展如何？接下來的立法重點是什么？

丁偉：《總體方案》出來后我們對90多項先行先試事項進行了梳理，當時發現涉及到4部法律15部行政法規再加上3個國務院決定，但現在可能需要調整的法律不止這些，牽扯面很廣，難度很大。

現在存在兩個問題：一是立法時機的問題?！豆芾磙k法》剛剛啟動，管理體制、執法體制等各方面問題還沒有充分暴露。要上升為地方性法規的話，立法時機是否合適。

二是不要為了立法而立法，當然這么重大的事情，地方人大必須修法，使得法律效力更高一些。關鍵是我們到底要做成什么，到底是管理條例合適，還是包括管理在內的一個綜合性的地方性法規。

日報：上海自貿區的推進工作一直很快，這種速度與立法的程序性之間，是否存在矛盾？

丁偉：任何一個立法都是一個科學、嚴肅性的行為，必須遵守一定的程序，否則很難保證它的嚴謹，不會因為時間上的緊迫性而干擾立法的程序。