三中全會頂層設計十大猜想：土地戶籍改革有望突破

2013年11月02日 00:53
來源：中國經營報

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隨著十八屆三中全會日期的確定，中國社會對改革的討論和期待也達到了一個高潮。這反映社會從上到下蘊含著巨大的改革熱情，對改革本身人們有著高度共識，問題在于實行什么樣的改革。而這正是隨后召開的三中全會將要揭曉的答案。

此前，習近平總書記和李克強總理在不同場合分別強調中國即將開始的新一輪改革是全面改革，全國政協主席俞正聲新近更是透露，三中全會改革的范圍和力度，都將是空前的。日前召開的中央政治局會議指出，三中全會的議題是審議《關于全面深化改革若干重大問題的決定》。就改革本身作決議，這將是中國改革35年來第一次。從該次政治局會議看，中央正式把改革定調為“黨在新的時代條件下帶領全國各族人民進行的新的偉大革命”，全面深化改革的目的“是要完善和發展中國特色社會主義制度”，強調必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

這說明，三中全會對改革的部署將不僅僅局限于經濟領域。近期，中國社會高度關注國研中心推出的“383”改革方案，由于該方案領銜人物身份的特殊性，許多人甚至直接把它等同于三中全會將要出臺的改革措施，專家學者也紛紛就此提出自己的“三中全會改革方略”。“383”方案認為新一輪改革目標是建立富有活力、創新導向、包容有序、法治保障的社會主義市場經濟體制，實現上述目標，就要在以往市場、政府和企業改革的基礎上，著力推動完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制的新“三位一體”改革，并在八個領域重點推進。

應該說，“383”方案提出了詳盡系統的改革路線圖，但它整體偏重于經濟。而如上所述，中國新一輪改革是全面改革，因此，要對改革作從客觀和符合實際的評估與前瞻，還需要有更多和更權威的參照。習總書記在今年7月于武漢召開的座談會上，曾提出了全面深化改革需要深入調查研究的6大問題，分別是進一步形成全國統一的市場體系，形成公平競爭的發展環境；進一步增強經濟發展活力，為實現經濟持續健康發展提供不竭動力；進一步提高宏觀調控水平，提高政府效率和效能；進一步增強社會發展活力，促進社會和諧穩定；進一步實現社會公平正義，通過制度安排更好保障人民群眾各方面權益；進一步提高黨的領導水平和執政能力，充分發揮黨總攬全局、協調各方的作用。8月底召開的政治局會議，除了一般性強調改革的重要外，也分別就反腐敗5年規劃、地方政府職能轉變和機構改革、上海自貿區籌備進行了審議，提出要改革紀檢監察體制，推進地方政府職能轉變。

本次政治局會議和新近召開的這次政治局會議也都就黨自身的建設問題做了闡述，強調必須加強和改善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨的領導水平和執政能力，確保改革取得成功。綜合上述高層及智囊釋放的改革信號，筆者大致認為，三中全會將會就以下改革議題做出部署。

執政能力提升空間

作為中國特色社會主義的領導者，黨同樣是改革的領導者，但黨必須適應改革和發展的新形勢，提高領導水平和執政能力。

一是在加強和改善黨對改革的領導及自身建設上，會出臺一些新的要求和制度規則。

作為中國特色社會主義的領導者，黨同樣是改革的領導者，但黨必須適應改革和發展的新形勢，提高領導水平和執政能力。所以，兩次政治局會議強調各級黨委要切實履行對改革的領導責任，完善科學民主決策機制，不斷提高領導班子和領導干部推動改革能力，引導廣大黨員投身改革事業，為全面深化改革做出貢獻。同時指出把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，增強全黨特別是領導干部理想信念的堅定性，完善黨內制度體系特別是民主集中制，推進體制機制改革創新，加強懲治和預防腐敗體系建設。三中全會在這方面應該會有新的論述和措施出臺。

二是政府的行政改革尤其是地方政府的職能轉變，會有具體推進。

在整個改革體系中，行政體制改革是先行部分，具有基礎性作用。今年以來，國務院已經進行了相關改革，接下來，行政改革的重點落到了地方。地方政府的行政改革，關鍵也在于“正確處理政府和市場的關系”，厘清政府、市場和社會邊界的起點。改革的思路也是簡政放權，但除了把權力下放給下一級政府外，更多是下放給市場和社會，在經濟領域更多發揮市場配置作用，在社會領域更好利用社會民眾力量。由于地方政府尤其基層政府貼近百姓，貼近民生，因此，地方行政改革的一大原則是把群眾需求作為改革的重點，著力解決好事關民生的突出矛盾和問題。另外，地方行政改革也會更多地強調決策的公開化和透明性，在這方面會有一些具體規定。

經濟改革“大動作”

改革國企的關鍵，是要重新界定其職能，實行分類監管；對基礎行業的國企還有一個打破壟斷，進行公司化改造的問題。

三是財稅體制改革會有大的動作。

財稅體制不但涉及政府和企業以及民眾的分配關系，也涉及中央對方的事權和財權配置，還與促進政府職能轉變，打造透明政府關系密切。因此，某種意義上，財稅體制改革在整個改革中非常關鍵，財稅改革的方向是，減稅降低企業和個人負擔，調整和完善稅制結構；實行全口徑預算監督，提高預算透明度；以事權合理劃分重新確定中央和地方的財力配置，第一步可以將包括基本公共服務與存在地方保護和重大外部性的事權上收中央，并進一步調整優化稅收劃分和轉移支付制度。

四是金融改革會邁出較大步伐，人民幣國際化有望提速。

現代經濟越來越依賴于金融，而中國的金融肩負著為產業轉型升級、提升企業競爭力，人民幣走出去服務的使命。因此，正如“383”方案所說，改革的方向是降低金融行業準入門檻，形成多元化競爭性的金融體系，滿足實體經濟的金融服務需要；推進利率市場化進程，倒逼金融機構提升競爭力和創新能力，為人民幣資本項目可兌換奠定基礎；推進匯率形成機制市場化和人民幣資本項目可兌換，使人民幣在若干年內成為主要的國際結算和投資計價貨幣，在局部市場成為國際儲備貨幣。應該指出的是，作為一項國家戰略，人民幣國際化也是借外部壓力倒逼國內改革的契機。

五是在資源和要素價格改革上，會在考量民眾利益的基礎上進一步推進。

資源和要素價格，牽涉到中國的環境保護和可持續發展問題。以水、電、氣為代表的資源要素價格，長期來普遍偏低，這是造成中國環境污染和惡化的重要因素。要素價格偏低，實質是對生產者進行補貼，并縱容生產者低效利用能源、資源，危害環境安全。這方面，雖然過去有所改革，資源要素的價格有所提高，但提高的幅度不大，因此，新一輪改革在保障民眾基本生活需求的前提下，會進一步改進居民生活用電、用水、用氣等階梯價格制度，完善水電上網價格形成機制，出臺資源稅和環境稅，以促進經濟和環境之良性循環。

六是國有企業改革，包括國有資產的監管，還有很大提高空間。

盡管中國進行了多輪國企改革，但仍然存在很多問題，包括國企數量還是很多；內部治理結構還處于低水平，國家對國企的監管不到位，很大程度上淪為內部人控制的企業；國企在關系國計民生的領域所處壟斷地位，加劇了收入分配差距，不利民生改善；以及國企效率低下，與其占有的資源不相稱等。改革國企的關鍵，是要重新界定其職能，實行分類監管，同時改革其內部治理結構，包括薪酬體系；對基礎行業的國企還有一個打破壟斷，進行公司化改造的問題。

七是土地和戶籍制度改革有望突破。

土地和戶籍制度的改革，既關乎城鄉一體化、新型城鎮化和農民權益的保護問題，也能對地方的土地財政和高房價有所抑制。土地和戶籍改革的核心是城鄉權利平等，目標正如“383”方案所說，建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度，在現有土地權屬基礎上，賦予農民集體土地處置權、抵押權和轉讓權，使中國2.5億農民工中的大多數人能夠在城市定居，享受城市戶口擁有者享受到的社會福利和生活水平。這方面長期推進不力，必須到了突破的時候。

八是收入分配改革要加速推進，見到成效。

收入分配改革也直接關系到億萬民眾的切實利益。改革和經濟發展的目標，最終是為了改善民眾福利，提升他們的幸福感，而收入分配改革，直接與此相關。從這個角度看，收入分配改革也關系到民眾對改革本身的判斷，有為改革“正名”的效果。這些年收入和貧富差距的拉大使改革面臨合法性危機。而最近幾年來，政府雖一直把改善收入分配關系作為一項重要目標，卻進展不大。三中全會無疑要突破這方面的瓶頸，按照“提低、擴中、控高”的部署，理順收入分配機制，切實使民眾的收入水平有所提高。

政治改革有限推進

作為在中國進入改革關鍵時期召開的一次重要會議，三中全會推出的一攬子改革舉措將會深刻地影響中國未來的發展走向。

九是改革紀檢和司法體制，強化獨立性。

現行的紀檢監察機構和司法體制獨立性差，抗干擾能力弱，這一方面不利反腐敗的開展，另一方面也不利法治國家的建設。作為執政黨的紀律檢查機構，紀檢還具有對黨委和領導的權力制衡作用，因此，需要改革黨的紀律檢查體制，加強反腐工作體制機制創新，完善紀委派駐機構統一管理，改進中央和省區市巡視制度，強化紀檢對權力運行的制約和監督。同時，為避免地方黨政領導對司法的干預，也應強化司法審判和司法體制的獨立性，使地方法院從對地方和部門的人財物的依附中獨立出來。

十是改革人大制度，進一步加強人大對政府工作和司法機構的監督力度。

人大的監督是最權威的監督，要真正發揮人大國家立法機構和權力機構的作用，必須強化人大對政府預算的審查和監督，加強對一府兩院工作的質詢，并建立發改部門、人民銀行、統計部門、審計部門等宏觀調控部門向人大定期匯報制度。此外，重要人事任免必須經過人大批準同意，重要規劃和建設也必須經人大批準方可實施。改進和完善人大代表制度，使人大代表真正代表人民。國家還有必要建立起對政府的違憲審查機制，人大行使違憲審查職權，以制約過于強大的公權力。加強人大監督的公開透明，人大會議應引入辯論機制，并向社會直播，推動公眾對人大立法的參與。

上述十個方面是一個有機聯系的整體，十八屆三中全會應該都會有所涉及，有些還會作為制度突破的重點而部署推進。

作為在中國進入改革關鍵時期召開的一次重要會議，三中全會推出的一攬子改革舉措將會深刻地影響中國未來的發展走向。但需要強調的是，改革的規劃和部署，必須以富民為目標，以市場為導向和基礎。因為改革如果不以富民為目標，改革也就失去了意義，不管改革的短期目標是什么，改革所要達到的最終效果必須是使大多數民眾的生活水平有所提高，只有這樣，改革才能得到人民的支持，這也是中國前一階段改革成功的基本經驗。要富民就必須釋放市場活力，因為只有市場才了解和滿足每個人的偏好和需求，并提供實現需求的工具。從這一角度來說，民主法治建設只是為了保障市場更好地發揮作用，讓每個人在信息盡可能充分自由的狀態下做出自己的理性決策。

歷屆三中全會時間以及重要內容匯總

十七屆三中全會

2008年10月9日~12日

推進農村改革

提出加強農村制度建設；積極發展現代農業，提高農業綜合生產能力；加快發展農村公共事業。

通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》

十六屆三中全會

2003年10月11日~14日

完善市場經濟體制

提出鼓勵非公有制經濟發展、國企改革、轉變政府職能、改變城鄉二元結構、建立現代產權制度等。

通過《中共中央關于完善社會主義經濟體制若干問題的決定》

十五屆三中全會