賈康：地方稅體系亟待重構分稅制應繼續(xù)堅持

2013年11月04日 15:34
來源：《財經(jīng)》雜志作者：鄭猛

人參與條評論

財稅體制改革待突破

“三中全會！”

10月25日，中央人民廣播電臺經(jīng)濟之聲舉辦了一場“博弈談——中央和地方事誰干錢誰出？”的報告會，針對中國財稅體制改革展開討論。

主持人請每位嘉賓用一個關鍵詞概括最想說的話，財政部財科所所長賈康說出了這四個字。

按慣例，每一屆黨的全國代表大會選出的中央委員會召開的第三次全體會議，會為下一步深化改革指明方向。即將召開的十八屆三中全會也不例外，因此被社會各界寄予厚望。

10月26日，全國政協(xié)主席俞正聲在第九屆兩岸經(jīng)貿(mào)文化論壇開幕式上表示，十八屆三中全會主要研究全面深化改革問題，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明各領域的體制改革。“這一輪改革范圍之廣、力度之大，都將是空前的。”

從以往經(jīng)驗看，財稅改革往往都成為各領域改革的重要突破口。而從近年來的實際情況看，由于面臨重重阻力且共識難以達成，中國的財稅改革停滯不前，而其他很多方面的改革都有賴于財稅改革的先行突破。

分稅制何去何從、中央和地方的事權財權將如何劃分、地方稅體系如何重構、地方債如何解決等等一系列問題，各界期待從十八屆三中全會找到答案。

堅持分稅制

從1994年開始施行，中央和地方的分稅制已經(jīng)走過整整20年。當年的分稅制改革旨在提高“兩個比重”，即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重。

從當年改革目標看，這一目標早已完成。1994年改革時，財政收入占GDP的比重為11.2%；到2012年，這一比重已提高到22.6%。而財政收入增幅遠超GDP增幅的現(xiàn)象，也多年為人詬病。

而就另一改革目標而言，1993年，中央財政收入占財政總收入的比重僅為22%，2012年已達47.9%。

20年過去，很多人開始反思看似有些“矯枉過正”的分稅制，有人甚至稱其重啟了“中央集權時代”。

此前，浙江省財政廳以長三角地區(qū)江浙滬“兩省一市”為例進行核算，分析分稅制對發(fā)達地區(qū)財政產(chǎn)生的影響。數(shù)據(jù)顯示，全國財政收入和中央財政收入約兩成來自江浙滬地區(qū)，但這三個地區(qū)地方財政收入占比提高的同時，支出占比卻相對下降，三地創(chuàng)造的稅收總量中有六成被中央抽走，三地發(fā)展創(chuàng)造的財富更多貢獻給了中央和其他地區(qū)。同時，實行分稅制以來，三地從中央獲得的補助收入占比逐年下降，與財稅貢獻形成鮮明對比。

在今年9月召開的莫干山會議上，一些與會代表就對如今還要不要堅持分稅制提出看法。有代表認為，以前是中央政府缺錢花，現(xiàn)在是錢多得花不完，數(shù)以萬億元的財政資金常年閑置在銀行賬戶上，以至于決策層提出盤活存量資金。

與中央資金充裕形成鮮明對比的是，當?shù)胤秸卞X成為普遍現(xiàn)狀，地方債高企的風險也隨之而來。

參加莫干山會議的賈康則認為，分稅制造成中央集權的判斷不成立。賈康對《財經(jīng)》記者表示，分稅制改革實現(xiàn)了行政性分權到經(jīng)濟性分權，而當前地方隱性負債、土地財政問題以及仍未完全解決的基層財政困難等問題，其產(chǎn)生的根源絕不是分稅制，而恰恰是由于中國省以下財政體制至今遲遲不能真正進入分稅制狀態(tài)，實際上是五花八門、復雜易變、討價還價色彩濃厚的分成制與包干制。比如浙江和福建省以下并沒有推行分稅制，而是實行總額分成，收支包干和統(tǒng)收統(tǒng)支也在部分地區(qū)不同程度地存在。

“我們走回頭路，注定無出路。”賈康表示，省以下分稅制遲遲不能真正貫徹的“病理分析”并不復雜，就是因為省以下還有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“地方”的概念在中國至少有省、地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層級，加上中央，整個政府財力分配體系中共有五個層級。如何以20個左右的稅種實行五級分稅，在技術上是無解的。出路在于逐步推進“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”兩個層面的扁平化改革，把財政的實體層次減少到三級，省以下的分稅制才可能真正實行。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇近期表示，在過去20年中，財政體制格局出現(xiàn)了偏離分稅制、重歸“分錢制”的跡象。從“財權”到“財力”的提法，雖說是迫于現(xiàn)實條件的一種不得已選擇，但終歸是從分稅制財政體制基點的倒退之舉，新一輪財稅體制改革還是應該堅守分稅制。

按照國務院發(fā)展研究中心課題組近日提出的簡稱為“383方案”的改革設想，以分稅制為基礎的財稅體制與社會主義市場經(jīng)濟基本適應，總體方向會繼續(xù)堅持。

上收地方事權

1993年進行分稅制改革設計時，并未觸動政府間事權和支出責任的劃分，而是承諾分稅制改革后再行處理。

20年過去，政府間事權和支出責任的劃分卻基本沿襲了1993年以前中央與地方支出劃分的格局。在分稅的前提下，地方事權與支出責任之間的不匹配問題就越來越突出了。央地事權不清晰、不合理和不規(guī)范等問題也同時存在。

一部分本應該中央負責的事務，近年來事實上交給了地方。比如國際界河的保護、跨流域大江大河的治理、跨地區(qū)污染防治、跨地區(qū)經(jīng)濟糾紛司法管轄、海域和海洋的使用管理等方面事關國家利益，涉及多個省份，應該由中央管理卻交給了地方。而養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等涉及勞動力的跨域流動，也本應由中央為主管理，目前則處于極度碎片化的狀態(tài)。

對于中央和地方的職責重疊，共同管理的事項，各級財政責任不清，中央和地方通過各種形式進行博弈，容易造成職責不清、互相擠占或者雙方都不過問的情況。

財政部部長樓繼偉此前曾撰文表示，政府間事權和支出責任的劃分已經(jīng)積累了不少矛盾。從中央支出占比和中央公務員占比都明顯偏小的事實看，中央政府沒有負擔起應負的管理責任是問題的關鍵。中央應該管理的事務放到地方去做，與外部性和激勵相容原則不一致，地方往往沒有積極性。而一些本應由地方管理的事項，中央?yún)s介入過多，影響地方的自主權。

支出責任的不合理，導致了中央和地方在支出規(guī)模上的異化。此前，樓繼偉曾在由博源基金會、清華大學共同舉辦的中國財政體制改革研討會上表示，中央集中了全國財政收入的53%左右，但是中央財政支出只占全國的20%。“這是中國的一個特點，和任何大國都不一樣，地方財政支出占絕大多數(shù)，而中央的財政支出只占全國財政支出的百分之十幾。”樓繼偉說。

按照“383方案”改革設想，應該以事權合理劃分重新確定財力配置。合理確定中央事務、地方事務、中央與地方共同事務、中央委托事務、中央引導和鼓勵性事務的邊界，將基礎養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權，規(guī)范省以下各級政府事權邊界。

按照財政部的思路，支出責任應該按照外部性、信息復雜程度和激勵相容三個原則進行劃分，把中央應該管理的責任向上集中，同時人事任免和支出所需資金的安排均由中央負責。

如果依舊維持目前的事權和支出責任劃分模式，簡單地增加對地方的一般性轉移支付是不能解決所有問題的。而且目前中央對地方的轉移支付規(guī)模大，項目多，較為分散，管理方面也存在不少問題，適當向上集中支出責任能夠減少部分不合理的專項轉移支付。

比如，中央應該集中一部分社會保障責任、公共衛(wèi)生職能、教育職能，以及一部分跨區(qū)域重大項目的建設和維護職能，關系到社會公平正義又涉及全國市場統(tǒng)一標準的管理職能如食品藥品安全管理，等等。

不過對于事權的上收，地方政府并非完全歡迎。賈康舉例說，比如財政部高層領導曾經(jīng)明確說過，經(jīng)濟案件的司法審判權應該提升到中央。經(jīng)濟案件在某一個地方審理，但案件涉及的利益關系可能是跨區(qū)域的，哪個地方行使經(jīng)濟案件審判權，地方都會天然地保護地方局部利益，從而影響案件審判的公正性。但這件事如果跟地方去說，地方官員一定會勃然大怒，因為這等于把他們的實權拿走了。

重構地方稅

中央和地方事權理順之后，地方稅體系的重構問題就擺在面前。

地方政府本來就缺乏收入規(guī)模較大的主體稅種，2012年營業(yè)稅改增值稅改革推行以來，營業(yè)稅這一收入相對較多的地方稅種也行將消失。重建地方稅體系迫在眉睫。

對江浙滬三地財稅現(xiàn)狀進行核算之后，浙江省財政廳有關官員認為，應該在統(tǒng)一稅政的基礎上，賦予地方政府一定的稅收立法權和管理權，增強地方的財力保障能力。同時要加快研究開征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅等稅種，逐步建立以財產(chǎn)稅為主體的地方稅制。

依照國際經(jīng)驗，財產(chǎn)稅可以作為基層地方政府最主要的稅種，增加財產(chǎn)稅也有利于在間接稅體系基礎上逐步提高直接稅比重。然而，中國的財產(chǎn)稅目前尚處于起步階段。

比如個人住房房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅在各國都是比較大的稅種，且在絕大多數(shù)國家作為地方稅。房產(chǎn)稅的開征會為地方政府在城市、環(huán)境等方面的支出找到一個收入來源，而且有助于引導和完善地方政府的行為，使其更加關注公共服務和基礎設施改善。不過房產(chǎn)稅同時也是一個較難征收的稅種，需要審慎設計和周密準備。

2011年1月28日起，個人住房房產(chǎn)稅改革開始在上海、重慶兩地試點，兩年多以來收入極少，效果不彰，伴隨著諸多爭議。

此前在接受《財經(jīng)》記者采訪時，國稅總局原副局長許善達表示，滬渝兩地試點的實踐已經(jīng)清楚地證明，個人住房房產(chǎn)稅試點并不成功。所有主張房產(chǎn)稅試點的人所提出的政策目標，短期內都不可能實現(xiàn)，個人住房房產(chǎn)稅制度不符合當前的中國形勢。

全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈在2012年一次論壇上提出，征收房產(chǎn)稅是一件非常嚴肅的事情，稅收制度應該由全國人大制定，但目前征收房產(chǎn)稅的政策意圖、標準都不明確，應盡早提交全國人大討論。

作為個人住房房產(chǎn)稅改革的支持者，賈康對此回應說，由人大先立法再推行房產(chǎn)稅“基本沒有可行性”。

賈康表示，由全國人大牽頭主持房產(chǎn)稅相關法律的設立，法律制定到位后全國一起推行，這個意見中建立在法治稅收的內在邏輯上值得肯定，但回到中國改革的實際情況，在當前直接稅改革充滿爭議的情勢下，采用這種方式基本沒有可行性。

全國人大修訂《預算法》拖了十多年，目前仍處于博弈階段。在賈康看來，《預算法》修訂的二審稿體現(xiàn)的，是立法機關的不作為。設想在這種情況下由人大做房產(chǎn)稅法律的制定，五年十年都不一定能見到眉目。中國的改革必須允許先行先試，給出一個彈性的創(chuàng)新的空間，如果不給空間只強調必須先立法，沒有法律就不要動，那很多改革都無法推進。

在可以預見的將來，賈康主張，中國推行的房產(chǎn)稅不能簡單照搬美國的普遍征收模式，而是只能堅持調節(jié)高端房產(chǎn)的思路。

資源稅，也被看作地方政府尤其是資源豐富的中西部地區(qū)的主體地方稅。樓繼偉此前曾撰文表示，資源稅原則上適宜為中央收入，然而在中國資源主要分布于中西部貧困地區(qū)，為支持這些地區(qū)的發(fā)展資源稅可以繼續(xù)留給地方，但最好留在省本級，以免資源分布不均衡帶來分配不均。

樓繼偉認為，在中央規(guī)定地方稅設立原則的基礎上，可以賦予各省一定的開征地方稅的權力，不過應該遵循兩條原則。一是不得對生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)課稅，保證市場的統(tǒng)一；二是不得實行地域歧視政策。

國研中心“383方案”提出，要積極推進以房產(chǎn)稅和消費稅為主的地方主體稅建設，加快建立不動產(chǎn)登記制度，擴大房產(chǎn)稅試點范圍，盡快完善相關制度，一定過渡期后全面推開，并明確為區(qū)縣級政府主體稅。按照消費地原則將國內消費稅劃為地方稅，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)征收，同時將車輛購置稅劃歸地方稅。

什么是理想的分稅制，賈康認為應表現(xiàn)為“一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預算，并配之以一級產(chǎn)權和一級舉債權”，另外還要輔以中央、省兩級自上而下的以因素法為主的轉移支付，和必要的生態(tài)補償式的地區(qū)間橫向轉移支付。

作為財政部前部長，項懷誠曾直接參與1994年分稅制改革，此前他在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，一個好的財政體制應該具備六個方面內容：

第一，要能夠調動中央和地方的兩個積極性；第二，要體現(xiàn)合理的分配或調節(jié)，要體現(xiàn)國家發(fā)展過程基本的分配關系；第三，要保證財政收入在經(jīng)濟發(fā)展、流通擴大的基礎上穩(wěn)定地增長；第四，分配要日益合理化，財政的分配要能夠逐步體現(xiàn)公共財政的理念；第五，財政體制的改革結果有利于中央政府的宏觀調控；第六，財政改革要支持、促進其他經(jīng)濟體制的改革，包括稅收、金融、物價、能源等體制改革。