中國新聞周刊：中國土地改革正在“臨界點”

2013年11月08日 16:43
來源：中國新聞周刊作者：秋風

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形勢嚴峻：土地違法仍量大面廣。（資料圖片）

目前最嚴重的經濟、社會、乃至政治問題，均直接、間接地同土地制度相關。中國現行土地制度逐漸逼近必須進行根本性變革的臨界點。

形成這一判斷的主要依據是，與土地有關的幾乎所有主體，從地方政府、房地產開發商，到城市郊區農民、市民，以及普通鄉村的農民，似乎都存在違犯現行的土地法律、法規、政策的沖動。

一項制度如果到了如此程度，就說明制度本身出現了問題，解決的辦法惟有“變法”。

醞釀變革

近些年來，人們注意到一個重要現象:中高級官員出“事”，大部分涉及土地。

地方政府越權的沖動

媒體的相關報道也表明，大多數土地違法違規的主體是地方政府。針對這一現象，國土資源部會同相關部門發起了多場整頓運動。僅從2006年10月到2007年初，就有大約1500名官員因為土地違法違規被處分，包括了兩名地廳級官員和100多名縣處級官員。

這些違法違規案件的情節大同小異：違法違規征用農村集體土地，再違法違規批地。在這一過程中，部分相關政府隨意違犯土地利用規劃，突破土地管理權限；一些地方政府與不良企業合謀；這些違法違規活動從而侵害農民、有時也侵犯市民利益。經手的官員也難免陷入收受賄賂的陷阱。

為什么土地會讓官員頻繁落馬？背景是目前地方政府官員的考核體系，其核心考核指標是本地GDP和財政收入高速增長。為此，官員們當然會積極經營土地，吸引工商業投資，推動房地產市場繁榮。而城市土地的所有權本來也屬于政府，鄉村土地的實際控制權也在政府手里——這里的政府，主要是縣市兩級政府，這兩級官員們的主要心思都用于“經營土地”。

不過，地方政府對土地這種實際支配權不是法定的。法律沒有清晰劃定中央政府與地方政府對土地的管理權限。上世紀90年代中期稅制改革時，中央政府拿走主要稅源，迫使地方政府轉而經營土地。十幾年下來，一些地方政府也以為自己享有隨意經營本轄區內土地的權利。但事實并非如此，在目前的政府架構中，中央政府在政府間關系中居于絕對主導地位，一旦中央政府意識到土地問題的重要性，或者為了某種政策目標，比如為了進行宏觀調控，就可以收緊土地管理權限。

促使中央政府收緊管理權限的另一個原因是，地方政府官員的權力缺乏必要約束，任期制又決定了官員們的行為高度短期化。所以，一些地方政府經營土地的過程經常伴隨著嚴重侵害農民、市民權利的行為。中央政府不得不出面約束地方政府的土地權力，包括出臺嚴厲的法規、政策、設立土地督察體系。已經習慣了隨意征地、批地的官員，自然難逃法網。

但是，中央政府主導的土地管理權力配置格局與官員政績考核體系的激勵機制之間的錯位并未解決。如果不能劃清中央政府與地方政府的土地權限，自上而下的監督之效力必會大打折扣。

開發商以權謀財的沖動

地方政府的一切土地違法違規活動，都有一個幫手：房地產開發商。

中國目前房地產行業的基本格局是：地方政府壟斷城市建設用地的供應，又授予開發商以開發商品房的壟斷權。地方政府壟斷土地旨在占有土地收益，這些收益只有通過房地產開發商的經營活動方可實現：讓房地產業推高GDP與財政收入。問題官員的私人利益同樣是通過開發商才能實現。

因此，各級政府與房地產開發商之間存在著高度一致的共同利益，這在某種程度上造成了兩者行為的一致。比如，在壟斷格局與通貨膨脹預期下，兩者都傾向于囤積土地。這種共同利益也使政府對房地產領域進行公共管理時出現行為扭曲。若開發商與拆遷戶、與征地農民、與商品房業主發生權利與利益糾紛，理論上政府會毫不猶豫地站在開發商一邊。地方政府出于某種目的，有時也會以零地價把土地出讓給開發商。地方政府的大量違法違規活動是與開發商共同謀劃的。

這樣，房地產開發商迅速積累了巨額財富，房地產行業可謂富豪輩出。但在公眾心目中，開發商基本上呈現為負面形象：貪婪兇惡。

要降低開發商違法違規的概率，必須將政府與開發商分開，令其各歸其位。做到這一點，顯然需要重新審視政府壟斷土地、房地產開發商壟斷商品房供應的現有體制。

農民市民合作違法的沖動

郊區的農民們已經開始沖破現有土地制度。這就是近年來大規模出現、而2007年引起輿論、政府廣泛關注的“小產權房”。

按照現有土地法律，農民對其土地享有所有權。但實際上，不論是對宅基地還是對農用地，農民的權利實際被嚴厲限制，以至于被取消了大部分權利，比如農民不得改變土地用途。即使城市化擴展到農民家門口，農民也不能拿宅基地建造商品房。農民的土地惟有被政府征用之后，方可變成城市建設用地。這樣一來，農民在喪失土地所有權的時候，只能獲得低廉的征地補償。政府獲得土地所有權，并占有土地轉換用途的增值收益之大部分。

農民顯然不甘心自己土地的收益如此流失。他們也開始進入房地產市場，或者自行將宅基地或房屋出租、出售給市民，或者自行在宅基地甚至農用地上進行商品房開發，或者將農村集體土地轉讓給城市商人開發——這就是“小產權房”。農民獲得了土地轉換用途的收益，這筆收益往往遠高于被政府征地時得到的征地補償。

通常，鄉政府對此予以支持，縣、區政府予以默許，因為這合乎本地利益。但更高級別的政府對此卻常持反對態度。因為，小產權房讓政府得不到土地收入，更重要的是，小產權房打破了政府壟斷土地、開發商壟斷商品房的格局，可能使扭曲的市場崩潰，而政府的GDP政績和財政收入卻嚴重依賴這個市場。所以，省市政府通常反對小產權房。而中央政府反對小產權房的主要理由則是保護耕地。

但是，輿論對小產權房的態度卻耐人尋味。人們認為，農民理應獲得大部分土地收益，現在政府獲得土地增值收益的制度值得商榷。人們也相信，打破政府對土地的壟斷，可以降低房價，更多城市居民可以買得起房。

農民嘗試確認地權

至于大量內地農村，盡管工業化、城市化尚未波及，但是，現實的利益關系之劇烈變動，也促使農民突破現有土地制度。結婚、生育、死亡等必然導致村莊人口自然變動，大量農民又外出打工經商，自然衍生出復雜而普遍的土地租賃、承包活動，但打工農民們又可能隨時返回。面對這些自然、社會、經濟變動，不同地方的農民采取了不同的應對策略。有些村莊頻繁地調整土地，有些則嘗試將土地權利永久固定給農戶，農民們則在此基礎上嘗試種種土地流轉、交易的機制。所有這些做法，有些是合乎現有法律、法規、政策的，有些則突破了現有的土地制度，設定了法律沒有寫明的土地權利及土地法律關系。

學界對于農民的這種嘗試普遍持支持態度，并形成共識：應當讓農民穩定地享有土地產權，并讓土地流轉起來。但是，現有的土地制度在這方面突破的難度極大。

政府該做些什么

面對上述各種經濟、政治主體爭相突破土地法律法規的現象，中央政府積極扮演著“救火隊”的角色。中央政府一直認為，我國耕地資源緊缺，土地供需矛盾突出，所以，最重要的是守住18億畝耕地的紅線，為此實行了“最嚴格的”土地管理制度，自然也會對越過法律、政策、將農用地轉為建設用地的行為予以清理打擊，不論其主體是地方政府，還是農民，包括小產權房。

這些做法用意良好，但可能產生了一些非意圖的后果。嚴格禁止農村土地轉為建設用地無意中造成了、強化著地方政府對城市、工業建設用地的壟斷。這種壟斷誘發高房價、高地價，普通市民無力在市場上解決住房問題。土地增值收益也被地方政府獨占。這樣的城市化制造出一批失地農民，鄉村主要沖突往往因征地而起。

可以說，目前最嚴重的經濟、社會、乃至政治問題，均直接、間接地同土地制度相關。顯然，土地制度醞釀變革。而變革的方向，其實已經十分清晰，那就是限制地方政府對土地的支配權，將權利還給民眾。

人們都注意到，一些地方政府、開發商利用現有土地制度獲取非法土地利益，農民、市民則在自發地嘗試擴大自己的土地權利。表面上看起來，這兩類行為都違犯了現有法律、法規、政策，但兩者的性質卻是完全不同的。一些地方政府與開發商合謀攫取土地收益，激化社會矛盾。而農民在土地確權、土地流轉方面的創新、農民與市民共同創造的小產權房制度等等，雖然違反現有法律，實際上卻是在探索更合理的土地權利新規則。如果中央政府能在民眾的“違法”活動中探究民眾的權利訴求，發現合理規則的雛形，并對其予以承認，將會極大地化解社會矛盾，民眾權利的確認反過來又可以強化民眾抗衡地方政府和開發商的力量，而這乃是保護土地、節約用地的一道有效屏障。

確認、擴大農民、市民對土地的權利，使土地、人員在城鄉之間雙向自由流動，將會推進良好土地法律秩序的形成。這是建立市場體制、法治社會的前提。

因而，土地變革，或許應當排在未來若干年政府議事日程的首位。文/秋風