集體土地流轉踩著紅線跳舞 若突破須修改現行法規

2013年11月08日 16:43
來源：新京報

人參與條評論

2013年10月9日，安徽萬湖村，收割機正在收玉米。2010年，村民李志虎從本村281戶村民手里流轉土地2053畝，成立種植專業合作社，開始土里刨金。 圖/東方IC

【卷首語】

改革已經進入深水區，面臨的形勢更加復雜，全面推進改革挑戰重重。土地、戶籍、收入分配、財稅制度、金融體制、行政審批、社會體制、司法體制、紀檢體制、環境治理、文化體制，一連串的難題期待破解。新一輪改革“闖關”，重點和難點在哪里？又面臨怎樣的抉擇？有哪些可能實現的路徑？各地展開的各項試點有哪些經驗可資借鑒？我們用12個篇章來探求。

“383”改革方案提出，建立兩種土地所有制權力平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度；允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，建立統一土地市場下的地價體系。

在城鎮化進程中，土地成為稀缺要素，社會各界對土地改革頗為矚目，其中最受關注的當屬農村集體土地入市。

根據《土地管理法》第63條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。

但在珠三角、長三角等沿海城市，從最開始三來一補加工企業落地，到鄉鎮企業的異軍突起，都存在農村集體建設用地流轉的隱性市場。

在這個隱性市場中，有相當大的一部分流轉是踩著國家法律“紅線”進行，包括各地屢禁不止的“小產權”房。

浙江國土部門一內部人士指出，宅基地流轉機制缺失，沒有農民退出宅基地的機制，不但存在大量的隱性流轉，也導致大量空心村出現。

事實上，從2001年開始，國土部曾先后在安徽、廣東等地試點集體建設用地流轉。此外，還曾在多個省市試點“城鄉建設用地增減掛鉤制度”，即農村集體建設用地復墾為耕地后，節約出來的建設用地與城市建設用地指標增補掛鉤。

這也是探索農村集體建設用地流轉的一個靈活模式。但在“土地財政”的驅使下，有地方利用這個制度，大規模開展“農民上樓”運動，損害了部分農民利益。

從2004年至今，雖然集體建設用地流轉的呼聲不斷，但一直未有突破性的改革進展。

國務院發展研究中心近日公布的“383”改革方案提出，建立兩種土地所有制權力平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度；允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場，建立統一土地市場下的地價體系。

人大農業與農村發展學院教授鄭風田表示，集體建設用地不能入市的直接后果是稀缺土地的低效利用，農村不能依靠他們的土地帶來收益，城鄉差距愈拉愈大。因此，允許集體建設用地入市應該是趨勢。

中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文今年4月則公開表示，農村集體建設用地法定概念的內涵意義就是“自有自用”。如果在農村的建設放棄了這一原則，對整個國家的土地制度管理危害無窮。

有專家預測，土地管理法已修訂數年，還需報全國人大審議通過。在新修訂的土地法出臺前，農村土地制度改革的步伐不會太大，只可能是“小步走”。

改革試點

廣東土改：十年試點集體建設用地入市

廣東省從2001年開始，已開始試點集體建設用地流轉。

廣東一直存在隱性流轉

2001年，佛山市順德區(原順德市)被國土資源部和國務院法制辦確定為全國農村土地管理制度改革試點，主要內容就是集體建設用地流轉，但宅基地刨除在外。

佛山順德區勒流鎮江義村支書表示，村里從1992年開就嘗試集體建設用地流轉，首先對宅基地進行固化，然后集體建設用地可流轉創辦企業，大多是本地的民營企業。

2005年10月，廣東開始實施《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，成為我國第一個通過地方立法允許集體建設用地使用權合法入市流轉的省份。

廣東試點集體建設用地流轉，也與其長期存在的集體土地流轉隱性市場有關。這些隱性流轉也為大量“三來一補”企業、各種所有制形式企業提供了用地基礎，為大量農民工提供安身之所。

據廣東省國土部門統計，珠江三角洲地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地，實際已超過集體建設用地的50%。

改革試點踩著“紅線”跳舞

根據《土地管理法》第63條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”

廣州大學地理科學學院教授楊木壯表示，在《土地管理法》等約束下，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》其實并沒有明確規定土地流轉的對象，導致集體土地流轉受到諸多質疑，實際流轉受到嚴重制約。

同時，這樣的流轉的集體土地也讓銀行不敢接受抵押貸款申請，法院司法裁決對流轉的合法性持懷疑態度。

今年1月，深圳市公布“土改”細則方案，原農村集體經濟組織工業用地使用權可入市交易。這被看作具有突破意義的“二次土改”。

據媒體報道，國土部門相關負責人表示，基于中央部委和廣東省政府對深圳“土改”的“厚望”，諸多全國性、全省性改革實驗內容被融入到深圳的方案當中，部分制度創新或將突破國家政策或上位法規定。

順德一位當地官員認為，集體建設用地流轉等土地改革是“摸著石頭過河”，取得經驗的同時，一些問題也開始暴露。普遍存在的問題表現在確權、監管、收益和小產權房。若要改革繼續深入，規范運作，還需要修改現行土地管理法律法規。

新京報記者 涂重航 實習生 徐歐露 賈世煜

【改革猜想】

發展城鎮化需要土地流轉怎么辦？

李昌平(河北大學中國鄉村建設研究中心研究員)：我們發展工業化、城鎮化，就是農轉非，相當于征地。而現在存在大量土地非法流轉，對這些應該先登記，再處罰，比如說補稅、補農轉非的手續等，然后自然就可以交易了。現在的問題是，你不想去處理，還想混過去，那怎么行呢？

打印轉發