國資管理體制改革躊躇大一統國企改革或從股權入手

2013年11月09日 00:36
來源：中國經營報

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國有資產管理體制的改革，正在緊張進行當中。三中全會如何表述國資改革的方向，也成各方關注焦點。

來自國資委的內部人士告訴《中國經營報》記者，“對于國資經營管理體制的模式，長期以來都存在兩種聲音，一種是兩層架構的模式，就是國資委成立以來，由國資委作為出資人代表直接持有央企股權，另一種則是國資委成立以前長期使用的三層架構，即國資監管局、資產管理公司、國企。”

他表示，“兩層架構實施十年以來，在國企管理方面仍然存在一些體制、機制不順的問題，所以人們會想到三層架構模式的優勢。”

而不愿透露姓名的業內人士則表示，“三層架構模式很可能是國資委推進國資統一管理的重要方式。”

三層管理架構潛存定位“沖突”

眾所周知，國資委成立于2003年4月6日，在此之前，國有資產監管職能分散在政府多個部門，人們形象稱之為“五龍治水”，國資監管缺乏明確的責任主體。

新成立的國資委將由國務院授權代表履行出資人職責，監管國有資產，確保國有資產保值增值，進一步搞好國有企業，解決了國企改革進程中的方法、手段等問題。隨之，大規模的國企改革、企業主輔分離、突出主業等得以順利推進。

但是，對于國資委的身份及定位，很多外部人士仍然并不清晰，認為國資委仍然是行政管理部門，甚至一些地方國資委出現在行政訴訟的被告人席上。

“事實上，國務院國資委作為國務院的特設機構，并不是行政管理部門，而僅僅是出資人代表，這也恰恰是國資委成立之后二層管理架構的優勢所在。作為出資人代表，國資委可以履行股東職責，強化對央企的業績考核，大大推進了國有企業的市場化改革的進程。”來自國資委的內部人士表示。

舉例來說，對于國有企業的投資行為，國資委并沒有行政審批的權力，央企的投資行為只需要在國務院國資委進行備案即可，而對于央企的規范投資，國資委則更多地通過一些政策性文件來進行引導和指導。

但是，如果仍然回到三層管理架構的模式，即國資委、投資公司或者資產管理公司、央企/國企的話，投資公司就成了出資人，而國資委的職能就更多地集中于管理這些投資公司，這很可能會強化國資委的行政管理職能，有可能會逐漸演變成一個行政管理部門。

事實上，國資委此后確實在這一路徑上進行了探索，并先后成立了三家投資公司，即國有資產經營控股公司，比如后來的誠通集團和國家開發投資公司，以控股公司為平臺，由控股公司對一些國有股權進行管理和投融資。

“這些公司雖然一開始管理的是一些邊邊角角的資產，但后來其在國企改革的進程中發揮了越來越大的作用，甚至在一定程度上扮演了國資管理的平臺角色。”

“如今，如果再成立國有資本投資公司，管理中小型國企，這種模式同樣未嘗不可。”

或成“國資統一管理”推手

對于國企改革的未來方向，中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立在接受記者采訪時曾表示，“我個人認為，未來國企改革的方向應該是吸收民間資本和民營企業參股國有企業，由國有企業相對控股，這樣一方面放大國有企業的控制力，另一方面實行股權多元化，由此建立以股權為基礎的現代企業制度。”

的確，國企改革市場化進程的推進，吸收更多民間資本和民營企業參股國有企業，正成為很多業內人士的共識。但是，對于具體的參股模式，業內還缺乏更加清晰的認識，比如，是直接參股國有企業，還是參股國有企業的上位公司。

據了解，這一說法之前曾由著名經濟學家厲以寧提出。厲以寧認為，國資委不應直接參與國企經營，而應致力于提高資源配置效率。通過組建一些行業性或綜合性的國有資本投資基金公司，可以實現這個目標。中央政府多位官員，如李克強、李源潮、陸昊等，都曾師從厲以寧。

不僅如此，國務院國資委正在力推的國資統一改革也或可藉此深化。

曾經擔任國務院國資委主任的王勇曾經指出，“目前很多改革措施還不到位，一些政府公共管理部門仍然對國有企業履行出資人職責，國資監管機構也還承擔著一些帶有公共管理性質的職能，政企不分、政資不分的現象依然存在。從根本上解決這些問題，需要進一步完善各類國有資產管理體制，進一步促進行政體制改革和政府職能轉變，推動各級政府公共管理部門與所屬企業脫鉤，把精力集中到社會公共管理上來。”

據消息人士透露，“國資委力推國資統一改革的《國有資產法》修改一直難以進入全國人大常委會的立法程序，很大部分來自利益集團的阻礙，而借助投資公司來進行股權方面的進出調整，則在很大程序上可以淡化利益沖突，尤其對于地方國有企業的改革會成為一個有力的推手。”