再改革的再平衡：三中全會變革中國

2013年11月09日 04:51
來源：21世紀經濟

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又是北京西郊玉泉山，20年來議題覆蓋面最廣的一次“三中全會”文件起草任務告一段落。在一定范圍內征求意見后，直到10天前，中央政治局25位成員決定將它遞交11月9日召開的中共十八屆三中全會。

2013年11月9日，將提請會議討論的文件名為《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。就此觀之，改革的廣度和深度將勝于以往。7月23日，習近平在武漢談到“全面深化改革需要深入調查研究的6方面重大問題”。

經濟改革仍然占據多數篇幅：包括更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用，將作為下一步深化改革的重要取向。要通過完善基本經濟制度，調整財稅體制和對外開放水平增強經濟發展活力。政府則要提高宏觀調控水平。

社會發展活力和公平正義則將依賴于社會體制改革創新和制度化的權利義務保障。此外，中共需要進一步提高領導水平和執政能力，充分發揮總攬全局、協調各方的作用。十八大選舉新一屆領導集體一年后，上述6方面問題重組為新一輪改革重點。

20年前，市場經濟建設選擇了漸進式道路，既注重整體推進，又強調重點突破，在價格、財稅、金融、外貿、外匯以及政府管理、社會保障等各個領域的改革都取得了明顯成效。但中國經濟社會結構性、不均衡的既有問題仍廣泛存在。一場全面深化的再改革如何展開，在各界觸發了更多元的聲音。

在再改革觸及的領域，也同時需要再平衡。習近平一個月前說：“我們的立場是膽子要大、步子要穩，既要大膽探索、勇于開拓，也要穩妥審慎、三思而后行。”

不平坦的“進行時”

2012年12月，習近平當選總書記后考察首站抵達深圳。他在前海試驗區說，改革已經進入攻堅期和深水區，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革。幾天后政治局首次集體學習上，他提出“改革只有進行時沒有完成時”。

新一輪改革難度盡顯。2013年3月，新一屆國務院記者招待會上，總理李克強主動披露了中央財政增幅銳減的局面。李克強承諾將縮減政府編制和審批事項，打造中國經濟升級版。此后，基于中國城鎮化率近52%左右，仍有20%增長潛力，和短期關于用好貨幣財政存量的講話，勾勒出再改革的中長期基礎空間。

在經濟發展領域目標已經明確，希望2020年較2010年經濟總量翻番，折算為GDP需平均達到7%左右增速。中央高層對完成這一指標仍審慎樂觀，但其中長期存在的結構性不平衡卻依然突出。

周期性供需不平衡之憂甚過以往。今年10月，國務院繼2005年后再次祭出清理過剩產能的嚴厲政策。

諸多數據顯示，這一輪產能過剩風險累積，也與宏觀調控中的貨幣財政政策效果有關。在迅速應對金融危機的經濟區段中，外部需求下降造成外向型行業的出口波動，穩定就業的政策取向使投資增量效果疊加。雖然經濟指標曾幾度回升，但連續11個季度下降后，從此前30年平均兩位數“奇跡”增長回落7.5%左右的中高速增長已成為主流認識。

顯著的現象是，M2貨幣供應量與GDP比值的擴大，政府部門舉債渠道和債務規模雙擴張，制造企業存貨和應收賬款數據惡化。拉長的風險鏈條，進一步引起決策層審視。除去上述產業政策，對五級政府性債務的審計和盤活各部門債務的安排同時推進。借助和扶持新興產業創業也被納入更顯著的日程中。在三中全會前夕，中長期約束經濟增長的因素也已明晰。金融危機發生后，就業困難和民工荒同時發生。勞動力結構拐點和城鄉社會保障落差同時作用。勞動密集型產業對經濟增長的貢獻將逐漸減弱。十八大前李克強在中央黨校闡述新型城鎮化觀念后，至今各界仍關注其如何在戶籍、社保和土地乃至人口政策上進行調適。仍被詬病行政化較重的教育和科研領域，如何為產業和城鄉結構雙重變化提供適應人力資本和創新環境，也被視為經濟社會領域亟待解決的問題。

李克強在被外界稱為“經濟政策公開課”的交流中指出，現在的經濟政策既要在短期穩增長，又必須著眼中長期結構調整。

外部經濟形勢仍不穩定，國際經濟體的制度競爭也同時襲來。過去十年，中國取得成功的道路有一個非常重要的特點，是和經濟全球化同步發展。在財政部財政科學研究所所長賈康看來，頂層規劃看“三中”，先行先試看“自貿”。上海自貿區落地，是繼深圳、浦東、入世之后的第四輪開放，以此開放倒逼改革。

以準入前國民待遇、負面清單和競爭中立三大準則奠基的上海自貿區，是中國在初步具備市場經濟特征下在體制、制度和法律層面上的全面改革實驗。

在經濟改革期間，中共在推動司法公信、治理腐敗、嚴格作風和工作紀律上也已打出組合拳。基于中國版圖的規模，地方部門情況多樣，這些措施如何通過制度安排，實現影響社會穩定預期的可持續效應，仍然有待觀察。

政府角色再變軌

改革將清理政府的文件柜，同時要擴充民生公共供給。經過幾輪簡政放權，政府職能發生明顯轉變，行政審批大幅度削減，但央地權責關系、投資管理體制和宏觀調控體系仍需完善。而中國雖然已經建立全球最龐大的社會保障系統，但如果要避免代際遺留問題，個人延時支付類賬戶的做實，與國有資本預算協同互惠，和投資渠道的開辟都是關鍵改革項目。

過于集中的投資審批權，和地方行政割裂導致統一的市場體系和機制運行不暢，持續了近20年。同時，財權與事權不完全匹配，使得部分地方政府不得不采取扭曲市場的方式，來滿足自己的發展沖動。

與此同時，中央對地方轉移支付比重過高，地方政府支出責任過多，導致地方嚴重依賴土地財政、房地產調控困局及地方巨額債務風險累積。新一輪財稅體制改革勢在必行，匹配地方財權事權路徑也逐漸清晰。

財政部部長樓繼偉在《中國政府間財政關系再思考》中強調，在財稅體制改革的思路上，重點放在調整中央和地方政府的事權上，尤其是要上收地方部分事權，從而減少對地方財權下放。

被視為中長期經濟動力源頭的新型城鎮化潮流，需要配合教育、醫療、社會保障和住房保障的全方位改革，過去向少部分人傾斜的社會服務，要體現出“包容性”，就必須打破碎片化、多軌制的管理。

隨著我國養老金占工資比重逐年下降，社保制度主要目標之一的“保基本”正在弱化，亟需對社保制度做出整體改革。從主管部門的表態來看，養老金全國統籌、事業單位養老并軌、養老金投資體制改革成為目前急需解決的問題。雖然上述改革大方向已經達成一致意見，距實質性改革完

成仍有距離。

目前養老金省級統籌剛剛完成評估，重要的問題都尚未披露；事業單位與企業職工并軌是否限定差額比例？公務員養老金如何安排？養老金投資體制改革如何定奪？

國務院發展研究中心提出“383”方案中，希望用一張社會保障卡，把公民養老、醫療、義務教育經費全部集成在一張卡上，實現全國范圍的可攜帶，以打破社保雙軌制，并最終取代戶籍制度，從而解除捆綁在戶籍上的福利待遇，實現二次分配領域的公平。

將過度參與市場配置的審批型政府，轉換到增強市場監督、擴容公共供給的服務型政府，將持續影響再改革的進程。

攻堅要素市場化

一些經濟學家認為，深化改革浮在表面的是政府與市場的關系問題，這也的確是改革利益糾葛所在。李克強在座談中認為，通過對政府職能轉變的推進，已經在激發市場主體的活力。

更深層次的問題則是要素市場的產權和價格形成機制。目前，我國絕大多數商品的價格由市場決定，但資金、土地、能源等要素的市場化配置程度仍有待提高。國家發改委年初制定了水電氣領域的價格新機制，已給資源價格改革留出了空間。但資金市場價格，農村集體土地權益的價格則需要系統性改革攻堅。

無論從映射中短期利率的貨幣信貸市場，還是代表遠端利率的資本市場看，管制和審核都已經不適應市場需求。

2012年開始，中國金融改革已沿著兩個方向行進：一條是事關全局的利率市場化、匯率自由化及人民幣資本項目開放縱向深化推進；一條則延續中國過去三十年改革慣用的“先試點、后推進”的漸進模式，冀望以深圳前海、浙江溫州、上海（自貿區）局部突破打開新局面。同時其他更多地區成立的各類交易市場，則承接多層次資本市場的布局。

上述三地在中國經濟地理版圖上的獨特地位，決定了其承擔的改革重任又各有側重。溫州民營銀行試點背后的產權多元化改革邏輯，前海灘頭旨在打造人民幣離岸中心及本幣國際化的試水，再加上前不久擔負“第二次入世”的上海自貿區改革框架。點面之間，未來十年中國金融改革的全局圖已然展開。