20年來未完成的改革：國企改革退步法制建設不達標

2013年11月10日 07:23
來源：中國經營報作者：鄧聿文

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鄧聿文

編者按/中國已經進入“改革時間”，對于深化改革的期待，社會從未停止，當中國改革已然進入深水區之時，尋求“突破”成為了各界寄予十八屆三中全會的厚望。1993年11月，中共十四屆三中全會召開，社會主義市場經濟得以確立，我們希望，十八屆三中全會也能成為“里程碑”。

1993年11月召開的中共十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)，這是在十四大正式確立社會主義市場經濟體制的改革目標后，中共首次把這一目標和基本原則系統化和具體化，也是中國建立社會主義市場經濟體制的總體規劃與行動綱領。

《決定》的出臺是基于當時中國經濟的困難處境。

1992年召開的中共十四大，根據鄧小平南方談話精神，正式把建立社會主義市場經濟體制作為中國經濟改革的目標。中國掀起了新一輪改革熱潮。到1993年11月三中全會召開前夕，中國經濟出現極度過熱和全面失衡狀態。根據一些學者的描述，當時的宏觀經濟運行秩序繃得很緊，金融管理混亂；財政赤字嚴重，稅收減免、銀行掛賬泛濫；房地產熱、開發區熱，投資和消費需求都出現膨脹的趨勢；出口增長乏力，進口增長過快，國家外匯結存下降較多。微觀運行中，轉換國有企業經營機制，把企業推向市場，導致許多國企經營困難；產業結構不合理。在物價方面，通貨膨脹呈現加速之勢，社會供需總量失衡。《決定》對市場經濟體制的認識有諸多不完善之處，它在使市場經濟秩序一定程度得到糾正的同時，又增添了新的問題。

盡管如此，《決定》提出的經濟體制改革任務，尤其是如何處理政府與市場的關系，國有企業改革，培育與發展市場體系，以及價格、財稅、金融、投資、對外貿易、央地關系、社會保障等領域的改革任務，到今天依然是我們改革的重點，它提出的若干改革任務和目標方面，并未很好地完成，這也正是我們今天繼續改革的空間所在，重點所在。

宏觀調控改革目標尚未完成

關于政府與市場的關系，《決定》開宗明義指出，建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。對于政府的經濟職能，《決定》認為主要是制訂和執行宏觀調控政策，搞好基礎設施建設，創造良好的經濟發展環境；同時，要培育市場體系、監督市場運行和維護平等競爭，調節社會分配和組織社會保障，控制人口增長，保護自然資源和生態環境，管理國有資產和監督國有資產經營，實現國家的經濟和社會發展目標。

關于宏觀調控，《決定》認為，政府主要采取經濟辦法，運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經濟，不直接干預企業的生產經營活動，建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約的機制，加強對經濟運行的綜合協調。《決定》指出，政府職能轉變，要按照政企分開，精簡、統一、效能的原則，繼續并盡早完成政府機構改革。經濟管理部門要轉變職能，專業經濟部門要逐步減少，綜合經濟部門要做好綜合協調工作，同時加強政府的社會管理職能，保證國民經濟正常運行和良好的社會秩序。

即使按照當年對政府職能和宏觀調控的認識，我們今天對其提出的改革目標也沒有完全達到。事實上，如果對照檢查的話，有關政府改革和職能轉變的內容，是這20年來我們執行最差的。如當年《決定》已經提出了深化投融資體制改革的要求，逐步建立法人投資和銀行信貸的風險責任，用項目登記備案制代替現行的行政審批制，把這方面的投融資活動推向市場，國家用產業政策予以引導。但今天看來，這些仍然沒有真正做到。此外，在價格改革、財稅體制改革等方面，《決定》提出的一些改革目標今天也沒有達到。

國企改革退步

20年來沒有做好的第二個方面，是在國企改革上，政府在處理與國企的關系時，甚至還有所后退。《決定》對國企改革的要求是，轉換企業經營機制，建立現代企業制度，明確指出，建立現代企業制度，是我國國有企業改革的方向。現代企業制度的基本特征，一是產權關系明晰；二是企業以其全部法人財產，依法自主經營，自負盈虧，照章納稅；三是出資者按投入企業的資本額享有所有者權益；四是企業按照市場需求組織生產經營，以提高勞動生產率和經濟效益為目的，政府不直接干預企業的生產經營活動；五是建立科學的企業領導體制和組織管理制度，形成激勵和約束相結合的經營機制。

鑒于當時國企整體還很龐大的事實，《決定》認為國企的主導地位體現在企業資產數量的占優上。然而它也強調，公有制經濟特別是國有經濟，要積極參與市場競爭，在市場競爭中壯大和發展；國家要為各種所有制經濟平等參與市場競爭創造條件，對各類企業一視同仁。

法制建設不達標

另一個需要著力改正的方面，是市場環境和法治建設。《決定》在這方面明確指出，當前要形成統一、開放、競爭、有序的大市場。并強調，社會主義市場經濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規范和保障。關于法制建設的目標，《決定》認為是加快經濟立法，進一步完善民商法律、刑事法律、有關國家機構和行政管理方面的法律；改革、完善司法制度和行政執法機制，提高司法和行政執法水平；建立健全執法監督機制和法律服務機構，提高全社會的法律意識和法制觀念。《決定》還要求，改革決策要與立法決策緊密結合，立法要體現改革精神，用法律引導、推進和保障改革順利進行。要搞好立法規劃，抓緊制訂關于規范市場主體、維護市場秩序、加強宏觀調控、完善社會保障、促進對外開放等方面的法律。適時修改和廢止與建立社會主義市場經濟體制不相適應的法律和法規。各級政府都要依法行政，依法辦事。堅決糾正經濟活動以及其他活動中有法不依、執法不嚴、違法不究、濫用職權，以及為謀求部門和地區利益而違反法律等現象。

今天，涉及市場主體和環境的法律雖然比20年前要完備得多，但法律執行并未得到根本改善，人們包括企業和政府的法制觀念依然停留在一個低水平，政府長官意志代替法律的現象時有發生。市場經濟改革發展至今，一個明顯的經驗就是，建成完善的社會主義市場經濟體制需要政治與法律體制的改革。政治與法律體制的不健全是阻礙我國市場經濟體制完善的瓶頸。包括地方保護主義、有法不依、執法不嚴、部門利益超越法律界限等，都使得真正的市場經濟秩序難以形成。

對于我們來說，最重要的是根據已經變化了的形勢，重新認識政府和市場的關系，這是完善市場經濟體制全部問題的關鍵所在。正如“383”報告所指出的，政府和市場并非簡單的此消彼長關系，而應當形成互補共生的關系。政府發揮作用的合理范圍是隨著經濟增長階段和經濟形勢的變化而變化。

目前，中國經濟已經到了“更多依靠產業升級和創新驅動的時候”，此時的政府，應當減少對經濟活動的直接參與，尤其是直接干預，而主要致力于培育有利于創新的制度和政策環境，在政治和法律制度上，保障企業經營和創新的積極性。這就是即將到來的十八屆三中全會要出臺的一攬子改革應達到的目標。