20年來未完成的改革：國企改革退步 法制建設(shè)不達(dá)標(biāo)

2013年11月10日 07:23
來源：中國經(jīng)營報 作者：鄧聿文

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鄧聿文

編者按/中國已經(jīng)進(jìn)入“改革時間”，對于深化改革的期待，社會從未停止，當(dāng)中國改革已然進(jìn)入深水區(qū)之時，尋求“突破”成為了各界寄予十八屆三中全會的厚望。1993年11月，中共十四屆三中全會召開，社會主義市場經(jīng)濟(jì)得以確立，我們希望，十八屆三中全會也能成為“里程碑”。

1993年11月召開的中共十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)，這是在十四大正式確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，中共首次把這一目標(biāo)和基本原則系統(tǒng)化和具體化，也是中國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體規(guī)劃與行動綱領(lǐng)。

《決定》的出臺是基于當(dāng)時中國經(jīng)濟(jì)的困難處境。

1992年召開的中共十四大，根據(jù)鄧小平南方談話精神，正式把建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為中國經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)。中國掀起了新一輪改革熱潮。到1993年11月三中全會召開前夕，中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)極度過熱和全面失衡狀態(tài)。根據(jù)一些學(xué)者的描述，當(dāng)時的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序繃得很緊，金融管理混亂；財政赤字嚴(yán)重，稅收減免、銀行掛賬泛濫；房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱，投資和消費(fèi)需求都出現(xiàn)膨脹的趨勢；出口增長乏力，進(jìn)口增長過快，國家外匯結(jié)存下降較多。微觀運(yùn)行中，轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，把企業(yè)推向市場，導(dǎo)致許多國企經(jīng)營困難；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。在物價方面，通貨膨脹呈現(xiàn)加速之勢，社會供需總量失衡?！稕Q定》對市場經(jīng)濟(jì)體制的認(rèn)識有諸多不完善之處，它在使市場經(jīng)濟(jì)秩序一定程度得到糾正的同時，又增添了新的問題。

盡管如此，《決定》提出的經(jīng)濟(jì)體制改革任務(wù)，尤其是如何處理政府與市場的關(guān)系，國有企業(yè)改革，培育與發(fā)展市場體系，以及價格、財稅、金融、投資、對外貿(mào)易、央地關(guān)系、社會保障等領(lǐng)域的改革任務(wù)，到今天依然是我們改革的重點，它提出的若干改革任務(wù)和目標(biāo)方面，并未很好地完成，這也正是我們今天繼續(xù)改革的空間所在，重點所在。

宏觀調(diào)控改革目標(biāo)尚未完成

關(guān)于政府與市場的關(guān)系，《決定》開宗明義指出，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。對于政府的經(jīng)濟(jì)職能，《決定》認(rèn)為主要是制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；同時，要培育市場體系、監(jiān)督市場運(yùn)行和維護(hù)平等競爭，調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障，控制人口增長，保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，管理國有資產(chǎn)和監(jiān)督國有資產(chǎn)經(jīng)營，實現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)于宏觀調(diào)控，《決定》認(rèn)為，政府主要采取經(jīng)濟(jì)辦法，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟(jì)，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約的機(jī)制，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的綜合協(xié)調(diào)。《決定》指出，政府職能轉(zhuǎn)變，要按照政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能的原則，繼續(xù)并盡早完成政府機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)濟(jì)管理部門要轉(zhuǎn)變職能，專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門要逐步減少，綜合經(jīng)濟(jì)部門要做好綜合協(xié)調(diào)工作，同時加強(qiáng)政府的社會管理職能，保證國民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和良好的社會秩序。

即使按照當(dāng)年對政府職能和宏觀調(diào)控的認(rèn)識，我們今天對其提出的改革目標(biāo)也沒有完全達(dá)到。事實上，如果對照檢查的話，有關(guān)政府改革和職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容，是這20年來我們執(zhí)行最差的。如當(dāng)年《決定》已經(jīng)提出了深化投融資體制改革的要求，逐步建立法人投資和銀行信貸的風(fēng)險責(zé)任，用項目登記備案制代替現(xiàn)行的行政審批制，把這方面的投融資活動推向市場，國家用產(chǎn)業(yè)政策予以引導(dǎo)。但今天看來，這些仍然沒有真正做到。此外，在價格改革、財稅體制改革等方面，《決定》提出的一些改革目標(biāo)今天也沒有達(dá)到。

國企改革退步

20年來沒有做好的第二個方面，是在國企改革上，政府在處理與國企的關(guān)系時，甚至還有所后退?！稕Q定》對國企改革的要求是，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，明確指出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是我國國有企業(yè)改革的方向。現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征，一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰；二是企業(yè)以其全部法人財產(chǎn)，依法自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，照章納稅；三是出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者權(quán)益；四是企業(yè)按照市場需求組織生產(chǎn)經(jīng)營，以提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益為目的，政府不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動；五是建立科學(xué)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和組織管理制度，形成激勵和約束相結(jié)合的經(jīng)營機(jī)制。

鑒于當(dāng)時國企整體還很龐大的事實，《決定》認(rèn)為國企的主導(dǎo)地位體現(xiàn)在企業(yè)資產(chǎn)數(shù)量的占優(yōu)上。然而它也強(qiáng)調(diào)，公有制經(jīng)濟(jì)特別是國有經(jīng)濟(jì)，要積極參與市場競爭，在市場競爭中壯大和發(fā)展；國家要為各種所有制經(jīng)濟(jì)平等參與市場競爭創(chuàng)造條件，對各類企業(yè)一視同仁。

法制建設(shè)不達(dá)標(biāo)

另一個需要著力改正的方面，是市場環(huán)境和法治建設(shè)?！稕Q定》在這方面明確指出，當(dāng)前要形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的大市場。并強(qiáng)調(diào)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，必須有完備的法制來規(guī)范和保障。關(guān)于法制建設(shè)的目標(biāo)，《決定》認(rèn)為是加快經(jīng)濟(jì)立法，進(jìn)一步完善民商法律、刑事法律、有關(guān)國家機(jī)構(gòu)和行政管理方面的法律；改革、完善司法制度和行政執(zhí)法機(jī)制，提高司法和行政執(zhí)法水平；建立健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高全社會的法律意識和法制觀念。《決定》還要求，改革決策要與立法決策緊密結(jié)合，立法要體現(xiàn)改革精神，用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障改革順利進(jìn)行。要搞好立法規(guī)劃，抓緊制訂關(guān)于規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、完善社會保障、促進(jìn)對外開放等方面的法律。適時修改和廢止與建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的法律和法規(guī)。各級政府都要依法行政，依法辦事。堅決糾正經(jīng)濟(jì)活動以及其他活動中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、濫用職權(quán)，以及為謀求部門和地區(qū)利益而違反法律等現(xiàn)象。

今天，涉及市場主體和環(huán)境的法律雖然比20年前要完備得多，但法律執(zhí)行并未得到根本改善，人們包括企業(yè)和政府的法制觀念依然停留在一個低水平，政府長官意志代替法律的現(xiàn)象時有發(fā)生。市場經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展至今，一個明顯的經(jīng)驗就是，建成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要政治與法律體制的改革。政治與法律體制的不健全是阻礙我國市場經(jīng)濟(jì)體制完善的瓶頸。包括地方保護(hù)主義、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、部門利益超越法律界限等，都使得真正的市場經(jīng)濟(jì)秩序難以形成。

對于我們來說，最重要的是根據(jù)已經(jīng)變化了的形勢，重新認(rèn)識政府和市場的關(guān)系，這是完善市場經(jīng)濟(jì)體制全部問題的關(guān)鍵所在。正如“383”報告所指出的，政府和市場并非簡單的此消彼長關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)形成互補(bǔ)共生的關(guān)系。政府發(fā)揮作用的合理范圍是隨著經(jīng)濟(jì)增長階段和經(jīng)濟(jì)形勢的變化而變化。

目前，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到了“更多依靠產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新驅(qū)動的時候”，此時的政府，應(yīng)當(dāng)減少對經(jīng)濟(jì)活動的直接參與，尤其是直接干預(yù)，而主要致力于培育有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境，在政治和法律制度上，保障企業(yè)經(jīng)營和創(chuàng)新的積極性。這就是即將到來的十八屆三中全會要出臺的一攬子改革應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)。

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