徐善長：深化改革推進新型城鎮化

2013年11月11日 02:56
來源：21世紀經濟報道 作者：徐善長

人參與條評論

黨的十八大提出推進城鎮化是經濟結構戰略性調整和轉變經濟發展方式的一項重點任務。中央經濟工作會議進一步做出部署，積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。國家開展的綜合配套改革試驗與中央的精神和要求是完全一致的。可以說，對與新型城鎮化密切相關的許多方面進行了先驗探索。作為先行先試的代表，國家綜合配套改革試驗區的改革實踐、實際進展和經驗，可為推動實現新型城鎮化提供有益的參照。

國家層面開展綜合配套改革試驗，從2005年上半年確定上海市浦東新區為綜合配套改革試驗區開始，迄今近8年。目前，全國共有11個國家級綜合配套改革試驗區。

每個試驗區都有明確的改革試驗主題，包括改革試驗的重點任務和要達到的目的。改革試驗的任務許多方面同新型城鎮化密切相關。諸如，〈1〉浦東新區綜合配套改革試驗區。要求以政府與市場關系為突破口，在堅持市場化改革的同時，全面在政府、企業、社會組織、公共部門與市場體系等方面進行基礎性深化改革，從而逐步形成符合市場經濟和經濟中心城市特點的政府行政管理體制。〈2〉城鄉統籌綜合配套改革試驗區。要求以農村產權制度改革為突破口，在土地管理制度、基本公共服務均等化、基層民主建設等方面進行卓有成效的改革探索，奠定城鄉一體化發展的制度基礎，為城市化加快發展中實現城鄉一體化創造經驗。〈3〉“兩型”社會綜合配套改革試驗區。要求以“資源節約型、環境友好型社會”為統領，在資源集約節約利用、環境綜合治理、低碳城市建設等方面深化改革探索，走出一條新型城市化的路子，為中國特色城鎮化道路提供新鮮經驗和發揮示范引領作用。

客觀地說，各個試驗區都圍繞改革發展的總體目標和中心任務，按照國務院的批復精神和總體方案的要求進行積極的改革探索。但限于時間和進度，從目前的實際進展來看，改革試驗取得了突破性進展，真正形成并積累了較為系統的制度層面的經驗，可供全面深化體制改革作借鑒與參照者，主要有“浦東新區”綜合改革試驗區、“統籌城鄉”綜合改革試驗區、“‘兩型’社會” 綜合改革試驗區等。

一、“浦東新區”綜合配套改革試驗的經驗

浦東新區綜合配套改革實驗，立足于現代化城市管理面臨的新形勢和新情況，從符合市場經濟體制和現代城市要求的政府職能、社會功能出發，突出行政管理體制、社會領域等改革，使政府與市場主體、市場、社會組織的關系和邊界進一步明晰。

1.政府機構改革：以體現政府職能為基礎

堅持“小政府、大社會”的理念，以體現政府職能來設置政府機構，整個浦東新區的政府機構劃分為綜合統籌、經濟服務、社會建設、城建管理、法制監督等五個職能模塊，將現有的政府部門按功能進行組合，從而保證政府機構與政府職能的一致性和相互銜接。這樣的改革被形象地概括為“換腦子、瘦身子、戴帽子、變路子”。

2.政府運作方式：公開、透明

權力主體的清晰和權力事項運行的規范化、標準化是基礎和關鍵。清理委辦局層面各類行政權力5500余項，街鎮層面1100余項，逐項明確權力的行使依據和責任主體。

3.建設效能政府：創建四項制度

建立了效能投訴制度、效能評估制度、行政問責制度、電子監察制度等。

4.行政審批制度改革：事項精簡與機制創新

一方面精簡審批事項。浦東新區行政審批事項從最初的724項減少到242項。另一方面從建設公共服務型政府出發，創新審批機制。

5.街道職能歸位：社區管理和公共服務

街道原先承擔的招商引資等經濟職能劃歸各自功能區域。街道成為社區建設和管理的直接組織者和推動者。重新調整后的街道管理職能，主要是強化社區公共服務、強化社區管理、協助做好市場監管。

6.公共服務供給新模式：政社合作

創新公共服務供給新機制。將原來由政府直接舉辦的、為社會發展和人民日常生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成，形成“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的政社互動、政社合作的新模式。

7.社會組織發展：存量改革與增量創新

一是改革現行行業協會登記管理體制，培育和發展新型行業協會。突破行業協會設立“一業一地一會”的制約。創新社會組織管理模式，將行業協會的業務主管單位轉變為業務指導單位。二是創新培育各類新型社會組織。創建浦東公益服務園，為社會組織、社區組織提供服務的專業組織入駐，孵化培育各類社會組織提供支持。

二、“統籌城鄉”綜合配套改革試驗的經驗

成都市統籌城鄉的改革試驗，始終圍繞著從制度層面實現城鄉一體化進行改革探索和實踐。通過農村產權制度改革、土地管理制度改革、基本公共服務均等化、基層民主制度建設等一系列實質性改革，為我國新型城鎮化和城鄉一體化探索了路子、積累了經驗。

1.農村產權改革：確權與流轉

對農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、林權和房屋所有權等“五權”進行確權登記，給農村集體經濟組織和農戶頒發集體土地所有權證、集體建設用地使用權證、土地承包經營權證、林權證、房屋所有權證等“五證”。

產權流轉是實施農村產權制度改革的核心環節。確立產權交易平臺，通過產權轉讓、出租、入股等多種形式實現農村產權流轉。

2.資源配置：土地制度改革

建立優化土地資源配置的市場機制。成都將土地掛鉤項目與旨在實現耕地占補平衡的土地整理項目有機整合，在全市范圍開展國土綜合整治。以農戶和農民集體取代基層政府和部門作為項目申報和實施的主體，農民自主組建資產管理公司作為土地綜合整治項目業主，由農民和社會投資方自主協商確定各方權益分配。政府從項目的直接組織者，逐步轉向監管者和服務者。

3.基層民主范式：新型村級治理機制

成立村民議事會作為村級自治事務的常設議事決議機構。村民議事會，受村民（代表）會議委托，在授權范圍內行使村級事務的決策和監督權。

4.民生模式：村級公共服務和社會管理

一是分類供給機制。界定公共服務和社會管理的范圍，明晰事權，明確各級政府的責任。二是經費保障機制。為保證村級自治組織事權和財力的統一，在原有經費保障渠道之外，設立村級公共服務和社會管理專項資金。三是民主管理機制。公共服務和社會管理項目由村級自治組織具體實施，村民大會決定資金使用。

5.一體化路徑：基本公共服務

實施基本公共服務標準化建設，在基礎設施、服務內容、服務質量、服務可及性等方面確定標準，并明確責任主體。建立公共財政對公共服務投入的保障機制。改革基本公共服務供給機制，實現從條條分割、向上負責的傳統格局向塊塊集中、服務居民的轉變。

6.戶籍制度改革：水到渠成

成都市的戶籍制度改革一直伴隨著統籌城鄉改革實踐歷程而推進。從2003年到2010年先后進行了五次大的戶口政策調整。目標是實現成都城鄉統一戶籍。通過逐步縮小城鄉居民在基本公共服務和社會福利方面的差距，進而推出在全域范圍內的統一戶籍，實現居民自由遷徙，“水到渠成”地推進戶籍制度改革。

三、“兩型”社會綜合配套改革試驗的經驗

比較而言，長株潭城市群更見成效。圍繞“兩型”社會建設改革試驗的主題，充分尊重市場機制的作用，既建章立制，又突破創新，顯示了新型城鎮化的內在要求，也為新型城鎮化注入新的內涵。

1.資源節約：JD（節地）模式

一是舊城改造節地模式。兼顧交通效率和綠化效率。二是新城建設節地模式。對空間綜合利用，實現立體分層建設。

2.環境綜合整治：環保合作社

創新農村環保合作機制。以鎮為單位設立農村環保合作社，形成“農戶-保潔人員-合作社”的網絡構架。實現農村垃圾全收集處理。

3.節能減排與環境治理：市場化機制

一是深化電價機制改革。改革上網電價機制以促進燃煤發電機組更新改造，執行可再生能源電價附加政策以鼓勵新能源發展等。二是推進水價機制改革，開展分質供水和階梯式水價。三是形成污染物排放價格機制，開展排污權交易。

4.流域綜合治理：城市群聯動機制

創新流域綜合治理機制。以“湘江重金屬污染治理”為突破口，實施環境同治。試驗區堅持上下游、江湖、水陸空、存量消化與增量遏制等多層次聯動，推動長株潭三市建立湘江枯水期環境污染應急處置聯動合作機制。

5.“兩型”示范：標準體系

推進“兩型”標準體系。湖南省（長株潭試驗區）先后出臺了16個“兩型”標準，率先發布公共機構用能標準。以標準引導產業升級和兩型生活方式的建立。

四、推動實現新型城鎮化的改革啟示

綜合配套改革試驗的實際進展與經驗，可為新型城鎮化的推進提供有益的啟示。

城鎮化是中國未來發展的最大潛力，改革是中國最大的紅利，潛力與紅利之間的結合點，應該是制度建設。只有制度層面的改革，才有城鎮化巨大紅利的釋放。所謂“新型城鎮化”：發展上要有別于傳統城鎮化的方式或途徑；更要通過深化改革促進制度建設，保障這些方式或途徑的實施和效果；還要注重統籌城鄉或城鄉一體化，而統籌城鄉或城鄉一體化中需夯實制度化的基礎。實現“新型城鎮化”目前應注重“軟件”建設，練實“內功”。

1.加快轉變政府職能

十八大報告指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系。改革試驗區的實踐也表明，任何主題或內容的改革試驗，在逐步推進和深化的過程中，都繞不開政府管理體制改革和職能轉變。

新型城鎮化推進中體現了政府行政管理體制改革和職能轉變。或者說，政府行政管理體制改革和職能轉變決定新型城鎮化的內涵和質量。大家擔心，在現行政府管理體制和財稅體制條件下，由于體制慣性和路徑依賴，GDP至上、土地財政、投資軟約束等因素，新型城鎮化會不會成為一場新的造城運動，而城鄉關系、人口城鎮化等沒有多少實質性改變。

轉變政府職能是行政管理體制改革的實質。要通過深化改革，建立現代政府管理體制，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體系。

（1）創新政府組織架構。進一步完善大部門制改革，建立決策、執行、監督相協調的政府管理體制，形成科學的決策程序、高效的執行系統、強有力的監管體系。實現政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。

（2）健全政府職能體系。政府要創造市場機制正常運作的條件，突出服務

經濟和尊重市場規律的職能，并強化政府社會管理和公共服務職能。

加快推進公共財政體制改革，實現社會事業的均衡發展，加強基層民主建設。把維護社會公平放到更加突出的位置，依法建立社會公平保障體系。

（3）完善政府運作方式。創新行政管理方式，權力運行公開透明。提高行政效能，強化行政問責。推進政社合作，創新多元化社會治理。

2.推進財稅體制改革

政府職能轉變的重要體現，首要在于形成適應公共服務型政府要求的公共財政體制。深化財稅體制改革，是推動實現新型城鎮化的重要突破口。

（1）理順中央地方收入分配關系。 從長遠看，“營改增”，不僅是稅制調整，也會帶來財稅體制的重大變革。當營業額全部改為增值稅后，地方政府幾乎沒有主體稅源。將來，是調整現有的增值稅、所得稅或其他稅種的央地分成比例，或者新增其他的地方稅，還是將部分基本公共服務領域的支出責任從地方上移到中央，需要統籌考慮。但從長期看，地方政府承擔了大量的基本公共服務的支出責任，應有獨立穩定的收入來源。

（2）明確事權財權劃分。在財政層級“扁平化”改革的基礎上，按照受益范圍和事權性質，進一步劃分各級政府尤其是省級以下各級政府的事權，適度增加中央和省兩級財政在義務教育、公共衛生、社會保障等領域的支出責任，緩解基層政府支出壓力。

（3）健全公共服務標準。從實踐看，應建立動態的全國性公共服務基本標準。根據經濟社會發展狀況、國家財政支付能力、城鄉區域差別現狀、各地公共服務成本差異等因素，確定國家公共服務的范圍、水平和基本標準。根據經濟社會發展水平逐步擴大覆蓋范圍，提高保障水平。中央政府制定基本標準、規劃目標、保障方式和考核辦法，由各級政府按權責范圍組織實施。

3.深化農村產權改革

農村產權改革，實質是“還權賦能”，不但要把農村集體土地的使用權、經營權還給農民，而且要把由此派生出來的轉讓權也還給農民，賦予農民產權以更為全面和更為多樣的內涵，為城鎮化和城鄉經濟社會的持續和進一步發展，奠定可靠的制度基礎。

（1）做到確實權。在有條件的地區，所有農村土地都應該做到“應確盡確”，即所頒發的農地承包經營權證，與實際的耕地面積、地塊、位置、承包合同以及耕保責任，完全一致。

（2）探索土地承包關系長久不變的有效形式。結合改革試驗區的經驗做法，將集體組織成員對該組織土地承包經營權和其他集體資產的權利固化到某一個時點，明確對該農村集體經濟組織的確定數量的成員賦予長久不變的土地承包經營權等集體資產的財產權利。

（3）明確集體土地轉讓、抵押質押等權利。完善相關法律制度，賦予集體土地使用權人、土地承包經營權人以合法的土地轉讓、出租、互換、股份合作與抵押質押的權利。在農村土地得不到物權保障、不能抵押貸款的情況下，不能硬性要求農民以放棄土地權利來獲得城市基本公共服務。應在符合城鄉土地規劃的前提下，建立完善的農村土地使用權的轉讓、出租、抵押、入股的相關制度安排。

4.深化土地制度改革

城鎮化加速發展，無疑要占用土地。隨著征地范圍擴大，征地補償與城市地價之間的落差越來越大，征地制度的社會成本會越來越高，引發的矛盾和摩擦日益突出。減少征地矛盾，增加農民合法分享城鎮化收益的機會，化解城鄉沖突，是推動新型城鎮化的一個挑戰。借鑒成都等地的土地制度改革實踐和經驗，要增加現存征地制度的彈性，收縮以行政方式配置土地資源的范圍，強化市場在資源配置中的作用。

（1）嚴格限定征地范圍。根據公益和非公益用途嚴格限定征地范圍，公益用途的土地可以實施征地，但必須經由嚴格的程序，并參照市價原則給予補償，所有非公益用途的土地資源，在統一的城鄉土地市場按市場原則進行配置。確立土地用途管制為總量和質量的控制，而非位置管制。就全國而言，行政管理原則上應該在耕地總量控制的框架內，為土地資源優化配置提供便利。允許不同地區之間開展土地指標的交換，支持經濟發達、人口集聚的區域加快城鎮化。

（2）探索土地資源配置的市場機制。政府搭建土地指標交易平臺，通過“招、拍、掛”公開競價，由市場機制決定指標價格，并以此吸引社會資本參與國土綜合整治。政府主管部門從直接參與土地整治運作轉變為向土地整治和指標交易提供公共服務。以農村產改（集體土地確權登記頒證）為基礎，建立健全土地承包經營權流轉市場和城鄉統一的建設用地市場。

（3）依法保護農民宅基地的用益物權，保證農民出讓和出租住房取得合法收入。形成農民與各相關利益方分享城鎮化土地增值的新格局。

5.深化金融體制改革

健全城鎮化發展的融資機制，是金融體制改革的重要內容。要多發展地區性的中小銀行或其他金融機構，給勞動力相對密集的制造業、服務業和農戶提供金融服務。金融監管改革的方向應是加強風險控制、放開準入，鼓勵民間金融組織的發展。

（1）實現金融組織多元化。放寬村鎮銀行的準入，允許商業銀行以外的股東發起設立村鎮銀行，在符合準入條件的情況下，變審批制為核準制。取消或放寬對小額貸款公司的種種限制，取消資本金上下限限制，允許小額貸款公司吸收存款，放寬小額貸款公司從銀行取得貸款的限制。鼓勵發展專門服務于農戶以扶貧為目的的小額貸款公司。鼓勵農民自發金融組織和民間金融組織的發展。

（2）促進社會資本參與和陽光化。在已有的地方融資平臺中，政府仍扮演極重要的角色，隨著改革深入，要加強約束、信息透明，政府力量要適時退出，讓市場發揮應有的作用，鼓勵和促進社會資本更廣泛、更深入地參與。完善相關配套法律政策，明確民間金融合法化的界限與標準，促進民間借貸更加陽光化。

（3）改進金融監管。首先需要轉變金融監管理念。避免出現監管缺位與監管越位并存，監管過度與監管不足兼有的局面。針對農村市場的特點，探索農村金融風險防范的新機制，防止城鄉一刀切。處理好監管與創新的關系。鼓勵并支持民間金融機構發展，真正做到“開正門、堵邪門”。支持小型金融機構或準金融機構嘗試創新以滿足農村和小微企業的需求。

6.深化戶籍制度改革

人口的城鎮化，要求加快戶籍制度改革。借鑒成都等地的經驗，戶籍制度改革要遵循“先統一戶籍背后的福利制度，再統一戶籍登記制度”的改革路徑，做到“水到渠成”。

（1）一元化管理體制。建立起戶口在居住地登記、隨人員流動自由遷徙的統一戶籍制度，實現戶口登記地與實際居住地一致，全面建立戶籍、居住一元化管理的體制機制。

（2）公共服務一體化。破除長期附著在戶籍上的城鄉權利不平等，實現統一戶籍背景下享有平等的教育、住房、社保等基本公共服務和社會福利，以及在戶籍所在地享有平等的選舉權、被選舉權和參與民主管理的權利。

（3）勞動力要素自由流動。逐步破除城鄉居民在居住、生活、就業等方面的障礙，真正實現城鄉勞動力要素“雙向”的自由流動。農民進城不以犧牲承包地、宅基地等財產權為代價。確保農民的財產權利及已有的惠農政策持續有效。

7.實現城鄉基本公共服務銜接和統一

這是新型城鎮化的重要內容。這種銜接和統一應是制度層面的銜接和統一。從改革試驗區的實踐來看，主要有三個方面的機制建設。

（1）整合管理體制。由于現行行政架構和部門職能造成的制度不銜接不統一，應加快整合，創新管理體制。諸如社會保障、公共衛生、社會救助、就業服務、住房保障、公共文化、社會福利體系等，首先要在管理體制上實現一體化。

（2）多元供給機制。更多地要利用社會力量，發揮市場機制的作用。當前農村地區，在公共基礎設施等方面需要加大政府的投入（實際是補欠賬），即使如此，也要引導社會力量參與。引導和支持社會資本向城鎮農村基礎設施、公共服務投資，形成“政府主導、市場參與、社會協同”的機制。

8.加強環境資源機制建設

這實際上是新型城鎮化中機制創新的內容。在試驗區的改革實踐中，比較有代表性且行之有效的內容體現在三個方面。

（1）引入市場化機制。資源集約節約利用，環境保護和治理，不能僅依靠政府的支持和投入，通過價格杠桿引導節地節水，深化電、水、污染物排放價格改革實現節能減排，并通過排污權交易等推進環境保護和治理。

（2）城鄉環境共治機制。環境根本好轉需要實現城鄉共治。對生活污水、生活垃圾和畜禽養殖污染整治、生態環境保護等，采取政府主導、市場化運營、居民自治、城鄉統籌等方式，探索建立城鄉環境治理長效機制。

（3）流域治理協同機制。城市群是我國新型城鎮化的一種重要形式（對人口的吸納能力，對中小城市的輻射和帶動效應），城市群區域內的大江大河，即使屬于省域之內，但它的影響是全局的。國家層面應予以必要的支持，包括規劃引導、政策示范等。城市群之內，城市相關的行政管理和職能要服從于城市群的環保功能，城市之間從規劃實施、產業準入與退出、污染監控、環境質量監測、責任承擔等方面，實行一體化的標準和執行力度，建立流域全面綜合聯動協同機制。

9.創新發展社會組織

適應公共服務型政府的要求，新型城鎮化的推進中需要深化公共服務提供方式的改革。改變公共服務、公益事業一定公辦的思路和做法。通過競爭方式（市場化辦法）確定公共服務的生產者。首要的是要有品種齊全、結構合理、素質優良的社會組織（體系）成為成熟、合格的提供者。途徑在于改革存量、擴大增量。

（1）改革現有的官辦社會組織。尤其是各級各類行業性協會組織。認真梳理政府和這些“社會組織”的基本職能和職責邊界，推進政府與社會組織在主體、機構、職能、資產、住所、人員等“分開”，政府部門與社會組織之間無行政隸屬關系，社會組織建立獨立的財務核算制度，資產自主運營管理，有獨立、固定的住所，有用人自主權，政府部門工作人員不在社會組織中兼任領導職務等。結合事業單位改革，將部分社會組織從事業單位編制序列退出，實施結構優化和功能拓展。

（2）創新培育多元化社會組織。政府從規范職能出發制度性地將自身承擔的公共服務職能剝離或委托社會組織承擔，為社會組織參與社會管理和公共服務提供空間。以契約、合同等市場化機制或辦法，體現政府和社會組織的責任、義務以及服務要求，創新政社合作形式，建立長期伙伴關系。搭建社會組織發展公共服務的平臺，利用社會資源共同培育新型社會組織。改革現行的行業協會登記管理體制，培育和發展新型行業協會。

10.加強基層民主建設

基層民主建設的實踐，為城鎮化加速發展過程中建立城鄉社區管理新機制提供了基礎。

基層民主自治組織，是社會性的政治組織，但在現實中，仍然在一定程度上是政府管理社會的行政化組織。需要加快轉變政府職能，理清政府與社會的關系，健全政府民主管理社會的機制和程序，使基層民主實踐、自我管理有制度性保障。

（作者為國務院醫改辦原副主任）

打印轉發