徐善長(zhǎng)：深化改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

2013年11月11日 02:56
來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道作者：徐善長(zhǎng)

人參與條評(píng)論

黨的十八大提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步做出部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。國(guó)家開(kāi)展的綜合配套改革試驗(yàn)與中央的精神和要求是完全一致的?？梢哉f(shuō)，對(duì)與新型城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的許多方面進(jìn)行了先驗(yàn)探索。作為先行先試的代表，國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的改革實(shí)踐、實(shí)際進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)，可為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化提供有益的參照。

國(guó)家層面開(kāi)展綜合配套改革試驗(yàn)，從2005年上半年確定上海市浦東新區(qū)為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)開(kāi)始，迄今近8年。目前，全國(guó)共有11個(gè)國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

每個(gè)試驗(yàn)區(qū)都有明確的改革試驗(yàn)主題，包括改革試驗(yàn)的重點(diǎn)任務(wù)和要達(dá)到的目的。改革試驗(yàn)的任務(wù)許多方面同新型城鎮(zhèn)化密切相關(guān)。諸如，〈1〉浦東新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。要求以政府與市場(chǎng)關(guān)系為突破口，在堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的同時(shí)，全面在政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公共部門(mén)與市場(chǎng)體系等方面進(jìn)行基礎(chǔ)性深化改革，從而逐步形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)中心城市特點(diǎn)的政府行政管理體制?！?〉城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。要求以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，在土地管理制度、基本公共服務(wù)均等化、基層民主建設(shè)等方面進(jìn)行卓有成效的改革探索，奠定城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度基礎(chǔ)，為城市化加快發(fā)展中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)?！?〉“兩型”社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。要求以“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”為統(tǒng)領(lǐng)，在資源集約節(jié)約利用、環(huán)境綜合治理、低碳城市建設(shè)等方面深化改革探索，走出一條新型城市化的路子，為中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路提供新鮮經(jīng)驗(yàn)和發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

客觀地說(shuō)，各個(gè)試驗(yàn)區(qū)都圍繞改革發(fā)展的總體目標(biāo)和中心任務(wù)，按照國(guó)務(wù)院的批復(fù)精神和總體方案的要求進(jìn)行積極的改革探索。但限于時(shí)間和進(jìn)度，從目前的實(shí)際進(jìn)展來(lái)看，改革試驗(yàn)取得了突破性進(jìn)展，真正形成并積累了較為系統(tǒng)的制度層面的經(jīng)驗(yàn)，可供全面深化體制改革作借鑒與參照者，主要有“浦東新區(qū)”綜合改革試驗(yàn)區(qū)、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”綜合改革試驗(yàn)區(qū)、“‘兩型’社會(huì)” 綜合改革試驗(yàn)區(qū)等。

一、“浦東新區(qū)”綜合配套改革試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)

浦東新區(qū)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)，立足于現(xiàn)代化城市管理面臨的新形勢(shì)和新情況，從符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代城市要求的政府職能、社會(huì)功能出發(fā)，突出行政管理體制、社會(huì)領(lǐng)域等改革，使政府與市場(chǎng)主體、市場(chǎng)、社會(huì)組織的關(guān)系和邊界進(jìn)一步明晰。

1.政府機(jī)構(gòu)改革：以體現(xiàn)政府職能為基礎(chǔ)

堅(jiān)持“小政府、大社會(huì)”的理念，以體現(xiàn)政府職能來(lái)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，整個(gè)浦東新區(qū)的政府機(jī)構(gòu)劃分為綜合統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)服務(wù)、社會(huì)建設(shè)、城建管理、法制監(jiān)督等五個(gè)職能模塊，將現(xiàn)有的政府部門(mén)按功能進(jìn)行組合，從而保證政府機(jī)構(gòu)與政府職能的一致性和相互銜接。這樣的改革被形象地概括為“換腦子、瘦身子、戴帽子、變路子”。

2.政府運(yùn)作方式：公開(kāi)、透明

權(quán)力主體的清晰和權(quán)力事項(xiàng)運(yùn)行的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。清理委辦局層面各類(lèi)行政權(quán)力5500余項(xiàng)，街鎮(zhèn)層面1100余項(xiàng)，逐項(xiàng)明確權(quán)力的行使依據(jù)和責(zé)任主體。

3.建設(shè)效能政府：創(chuàng)建四項(xiàng)制度

建立了效能投訴制度、效能評(píng)估制度、行政問(wèn)責(zé)制度、電子監(jiān)察制度等。

4.行政審批制度改革：事項(xiàng)精簡(jiǎn)與機(jī)制創(chuàng)新

一方面精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)。浦東新區(qū)行政審批事項(xiàng)從最初的724項(xiàng)減少到242項(xiàng)。另一方面從建設(shè)公共服務(wù)型政府出發(fā)，創(chuàng)新審批機(jī)制。

5.街道職能歸位：社區(qū)管理和公共服務(wù)

街道原先承擔(dān)的招商引資等經(jīng)濟(jì)職能劃歸各自功能區(qū)域。街道成為社區(qū)建設(shè)和管理的直接組織者和推動(dòng)者。重新調(diào)整后的街道管理職能，主要是強(qiáng)化社區(qū)公共服務(wù)、強(qiáng)化社區(qū)管理、協(xié)助做好市場(chǎng)監(jiān)管。

6.公共服務(wù)供給新模式：政社合作

創(chuàng)新公共服務(wù)供給新機(jī)制。將原來(lái)由政府直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，形成“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的政社互動(dòng)、政社合作的新模式。

7.社會(huì)組織發(fā)展：存量改革與增量創(chuàng)新

一是改革現(xiàn)行行業(yè)協(xié)會(huì)登記管理體制，培育和發(fā)展新型行業(yè)協(xié)會(huì)。突破行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立“一業(yè)一地一會(huì)”的制約。創(chuàng)新社會(huì)組織管理模式，將行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)指導(dǎo)單位。二是創(chuàng)新培育各類(lèi)新型社會(huì)組織。創(chuàng)建浦東公益服務(wù)園，為社會(huì)組織、社區(qū)組織提供服務(wù)的專(zhuān)業(yè)組織入駐，孵化培育各類(lèi)社會(huì)組織提供支持。

二、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”綜合配套改革試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革試驗(yàn)，始終圍繞著從制度層面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行改革探索和實(shí)踐。通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、土地管理制度改革、基本公共服務(wù)均等化、基層民主制度建設(shè)等一系列實(shí)質(zhì)性改革，為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化探索了路子、積累了經(jīng)驗(yàn)。

1.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革：確權(quán)與流轉(zhuǎn)

對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)和房屋所有權(quán)等“五權(quán)”進(jìn)行確權(quán)登記，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)頒發(fā)集體土地所有權(quán)證、集體建設(shè)用地使用權(quán)證、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、房屋所有權(quán)證等“五證”。

產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心環(huán)節(jié)。確立產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。

2.資源配置：土地制度改革

建立優(yōu)化土地資源配置的市場(chǎng)機(jī)制。成都將土地掛鉤項(xiàng)目與旨在實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的土地整理項(xiàng)目有機(jī)整合，在全市范圍開(kāi)展國(guó)土綜合整治。以農(nóng)戶(hù)和農(nóng)民集體取代基層政府和部門(mén)作為項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施的主體，農(nóng)民自主組建資產(chǎn)管理公司作為土地綜合整治項(xiàng)目業(yè)主，由農(nóng)民和社會(huì)投資方自主協(xié)商確定各方權(quán)益分配。政府從項(xiàng)目的直接組織者，逐步轉(zhuǎn)向監(jiān)管者和服務(wù)者。

3.基層民主范式：新型村級(jí)治理機(jī)制

成立村民議事會(huì)作為村級(jí)自治事務(wù)的常設(shè)議事決議機(jī)構(gòu)。村民議事會(huì)，受村民（代表）會(huì)議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級(jí)事務(wù)的決策和監(jiān)督權(quán)。

4.民生模式：村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理

一是分類(lèi)供給機(jī)制。界定公共服務(wù)和社會(huì)管理的范圍，明晰事權(quán)，明確各級(jí)政府的責(zé)任。二是經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。為保證村級(jí)自治組織事權(quán)和財(cái)力的統(tǒng)一，在原有經(jīng)費(fèi)保障渠道之外，設(shè)立村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專(zhuān)項(xiàng)資金。三是民主管理機(jī)制。公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目由村級(jí)自治組織具體實(shí)施，村民大會(huì)決定資金使用。

5.一體化路徑：基本公共服務(wù)

實(shí)施基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)可及性等方面確定標(biāo)準(zhǔn)，并明確責(zé)任主體。建立公共財(cái)政對(duì)公共服務(wù)投入的保障機(jī)制。改革基本公共服務(wù)供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從條條分割、向上負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)格局向塊塊集中、服務(wù)居民的轉(zhuǎn)變。

6.戶(hù)籍制度改革：水到渠成

成都市的戶(hù)籍制度改革一直伴隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實(shí)踐歷程而推進(jìn)。從2003年到2010年先后進(jìn)行了五次大的戶(hù)口政策調(diào)整。目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍。通過(guò)逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)和社會(huì)福利方面的差距，進(jìn)而推出在全域范圍內(nèi)的統(tǒng)一戶(hù)籍，實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙，“水到渠成”地推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。

三、“兩型”社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)

比較而言，長(zhǎng)株潭城市群更見(jiàn)成效。圍繞“兩型”社會(huì)建設(shè)改革試驗(yàn)的主題，充分尊重市場(chǎng)機(jī)制的作用，既建章立制，又突破創(chuàng)新，顯示了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，也為新型城鎮(zhèn)化注入新的內(nèi)涵。

1.資源節(jié)約：JD（節(jié)地）模式

一是舊城改造節(jié)地模式。兼顧交通效率和綠化效率。二是新城建設(shè)節(jié)地模式。對(duì)空間綜合利用，實(shí)現(xiàn)立體分層建設(shè)。

2.環(huán)境綜合整治：環(huán)保合作社

創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)保合作機(jī)制。以鎮(zhèn)為單位設(shè)立農(nóng)村環(huán)保合作社，形成“農(nóng)戶(hù)-保潔人員-合作社”的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾全收集處理。

3.節(jié)能減排與環(huán)境治理：市場(chǎng)化機(jī)制

一是深化電價(jià)機(jī)制改革。改革上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制以促進(jìn)燃煤發(fā)電機(jī)組更新改造，執(zhí)行可再生能源電價(jià)附加政策以鼓勵(lì)新能源發(fā)展等。二是推進(jìn)水價(jià)機(jī)制改革，開(kāi)展分質(zhì)供水和階梯式水價(jià)。三是形成污染物排放價(jià)格機(jī)制，開(kāi)展排污權(quán)交易。

4.流域綜合治理：城市群聯(lián)動(dòng)機(jī)制

創(chuàng)新流域綜合治理機(jī)制。以“湘江重金屬污染治理”為突破口，實(shí)施環(huán)境同治。試驗(yàn)區(qū)堅(jiān)持上下游、江湖、水陸空、存量消化與增量遏制等多層次聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)長(zhǎng)株潭三市建立湘江枯水期環(huán)境污染應(yīng)急處置聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制。

5.“兩型”示范：標(biāo)準(zhǔn)體系

推進(jìn)“兩型”標(biāo)準(zhǔn)體系。湖南省（長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)）先后出臺(tái)了16個(gè)“兩型”標(biāo)準(zhǔn)，率先發(fā)布公共機(jī)構(gòu)用能標(biāo)準(zhǔn)。以標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和兩型生活方式的建立。

四、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的改革啟示

綜合配套改革試驗(yàn)的實(shí)際進(jìn)展與經(jīng)驗(yàn)，可為新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)提供有益的啟示。

城鎮(zhèn)化是中國(guó)未來(lái)發(fā)展的最大潛力，改革是中國(guó)最大的紅利，潛力與紅利之間的結(jié)合點(diǎn)，應(yīng)該是制度建設(shè)。只有制度層面的改革，才有城鎮(zhèn)化巨大紅利的釋放。所謂“新型城鎮(zhèn)化”：發(fā)展上要有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的方式或途徑；更要通過(guò)深化改革促進(jìn)制度建設(shè)，保障這些方式或途徑的實(shí)施和效果；還要注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)或城鄉(xiāng)一體化，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)或城鄉(xiāng)一體化中需夯實(shí)制度化的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)“新型城鎮(zhèn)化”目前應(yīng)注重“軟件”建設(shè)，練實(shí)“內(nèi)功”。

1.加快轉(zhuǎn)變政府職能

十八大報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐也表明，任何主題或內(nèi)容的改革試驗(yàn)，在逐步推進(jìn)和深化的過(guò)程中，都繞不開(kāi)政府管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變。

新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中體現(xiàn)了政府行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變。或者說(shuō)，政府行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變決定新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和質(zhì)量。大家擔(dān)心，在現(xiàn)行政府管理體制和財(cái)稅體制條件下，由于體制慣性和路徑依賴(lài)，GDP至上、土地財(cái)政、投資軟約束等因素，新型城鎮(zhèn)化會(huì)不會(huì)成為一場(chǎng)新的造城運(yùn)動(dòng)，而城鄉(xiāng)關(guān)系、人口城鎮(zhèn)化等沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)性改變。

轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的實(shí)質(zhì)。要通過(guò)深化改革，建立現(xiàn)代政府管理體制，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體系。

（1）創(chuàng)新政府組織架構(gòu)。進(jìn)一步完善大部門(mén)制改革，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的政府管理體制，形成科學(xué)的決策程序、高效的執(zhí)行系統(tǒng)、強(qiáng)有力的監(jiān)管體系。實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)。

（2）健全政府職能體系。政府要?jiǎng)?chuàng)造市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)作的條件，突出服務(wù)

經(jīng)濟(jì)和尊重市場(chǎng)規(guī)律的職能，并強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

加快推進(jìn)公共財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)的均衡發(fā)展，加強(qiáng)基層民主建設(shè)。把維護(hù)社會(huì)公平放到更加突出的位置，依法建立社會(huì)公平保障體系。

（3）完善政府運(yùn)作方式。創(chuàng)新行政管理方式，權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)透明。提高行政效能，強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)。推進(jìn)政社合作，創(chuàng)新多元化社會(huì)治理。

2.推進(jìn)財(cái)稅體制改革

政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，首要在于形成適應(yīng)公共服務(wù)型政府要求的公共財(cái)政體制。深化財(cái)稅體制改革，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要突破口。

（1）理順中央地方收入分配關(guān)系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“營(yíng)改增”，不僅是稅制調(diào)整，也會(huì)帶來(lái)財(cái)稅體制的重大變革。當(dāng)營(yíng)業(yè)額全部改為增值稅后，地方政府幾乎沒(méi)有主體稅源。將來(lái)，是調(diào)整現(xiàn)有的增值稅、所得稅或其他稅種的央地分成比例，或者新增其他的地方稅，還是將部分基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任從地方上移到中央，需要統(tǒng)籌考慮。但從長(zhǎng)期看，地方政府承擔(dān)了大量的基本公共服務(wù)的支出責(zé)任，應(yīng)有獨(dú)立穩(wěn)定的收入來(lái)源。

（2）明確事權(quán)財(cái)權(quán)劃分。在財(cái)政層級(jí)“扁平化”改革的基礎(chǔ)上，按照受益范圍和事權(quán)性質(zhì)，進(jìn)一步劃分各級(jí)政府尤其是省級(jí)以下各級(jí)政府的事權(quán)，適度增加中央和省兩級(jí)財(cái)政在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域的支出責(zé)任，緩解基層政府支出壓力。

（3）健全公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐看，應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的全國(guó)性公共服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、國(guó)家財(cái)政支付能力、城鄉(xiāng)區(qū)域差別現(xiàn)狀、各地公共服務(wù)成本差異等因素，確定國(guó)家公共服務(wù)的范圍、水平和基本標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，提高保障水平。中央政府制定基本標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃目標(biāo)、保障方式和考核辦法，由各級(jí)政府按權(quán)責(zé)范圍組織實(shí)施。

3.深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)質(zhì)是“還權(quán)賦能”，不但要把農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來(lái)的轉(zhuǎn)讓權(quán)也還給農(nóng)民，賦予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)以更為全面和更為多樣的內(nèi)涵，為城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)和進(jìn)一步發(fā)展，奠定可靠的制度基礎(chǔ)。

（1）做到確實(shí)權(quán)。在有條件的地區(qū)，所有農(nóng)村土地都應(yīng)該做到“應(yīng)確盡確”，即所頒發(fā)的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，與實(shí)際的耕地面積、地塊、位置、承包合同以及耕保責(zé)任，完全一致。

（2）探索土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的有效形式。結(jié)合改革試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，將集體組織成員對(duì)該組織土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他集體資產(chǎn)的權(quán)利固化到某一個(gè)時(shí)點(diǎn)，明確對(duì)該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的確定數(shù)量的成員賦予長(zhǎng)久不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等集體資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（3）明確集體土地轉(zhuǎn)讓、抵押質(zhì)押等權(quán)利。完善相關(guān)法律制度，賦予集體土地使用權(quán)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以合法的土地轉(zhuǎn)讓、出租、互換、股份合作與抵押質(zhì)押的權(quán)利。在農(nóng)村土地得不到物權(quán)保障、不能抵押貸款的情況下，不能硬性要求農(nóng)民以放棄土地權(quán)利來(lái)獲得城市基本公共服務(wù)。應(yīng)在符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的前提下，建立完善的農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。

4.深化土地制度改革

城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，無(wú)疑要占用土地。隨著征地范圍擴(kuò)大，征地補(bǔ)償與城市地價(jià)之間的落差越來(lái)越大，征地制度的社會(huì)成本會(huì)越來(lái)越高，引發(fā)的矛盾和摩擦日益突出。減少征地矛盾，增加農(nóng)民合法分享城鎮(zhèn)化收益的機(jī)會(huì)，化解城鄉(xiāng)沖突，是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)挑戰(zhàn)。借鑒成都等地的土地制度改革實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，要增加現(xiàn)存征地制度的彈性，收縮以行政方式配置土地資源的范圍，強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的作用。

（1）嚴(yán)格限定征地范圍。根據(jù)公益和非公益用途嚴(yán)格限定征地范圍，公益用途的土地可以實(shí)施征地，但必須經(jīng)由嚴(yán)格的程序，并參照市價(jià)原則給予補(bǔ)償，所有非公益用途的土地資源，在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)按市場(chǎng)原則進(jìn)行配置。確立土地用途管制為總量和質(zhì)量的控制，而非位置管制。就全國(guó)而言，行政管理原則上應(yīng)該在耕地總量控制的框架內(nèi)，為土地資源優(yōu)化配置提供便利。允許不同地區(qū)之間開(kāi)展土地指標(biāo)的交換，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口集聚的區(qū)域加快城鎮(zhèn)化。

（2）探索土地資源配置的市場(chǎng)機(jī)制。政府搭建土地指標(biāo)交易平臺(tái)，通過(guò)“招、拍、掛”公開(kāi)競(jìng)價(jià)，由市場(chǎng)機(jī)制決定指標(biāo)價(jià)格，并以此吸引社會(huì)資本參與國(guó)土綜合整治。政府主管部門(mén)從直接參與土地整治運(yùn)作轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛲恋卣魏椭笜?biāo)交易提供公共服務(wù)。以農(nóng)村產(chǎn)改（集體土地確權(quán)登記頒證）為基礎(chǔ)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

（3）依法保護(hù)農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，保證農(nóng)民出讓和出租住房取得合法收入。形成農(nóng)民與各相關(guān)利益方分享城鎮(zhèn)化土地增值的新格局。

5.深化金融體制改革

健全城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機(jī)制，是金融體制改革的重要內(nèi)容。要多發(fā)展地區(qū)性的中小銀行或其他金融機(jī)構(gòu)，給勞動(dòng)力相對(duì)密集的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和農(nóng)戶(hù)提供金融服務(wù)。金融監(jiān)管改革的方向應(yīng)是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制、放開(kāi)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)民間金融組織的發(fā)展。

（1）實(shí)現(xiàn)金融組織多元化。放寬村鎮(zhèn)銀行的準(zhǔn)入，允許商業(yè)銀行以外的股東發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，在符合準(zhǔn)入條件的情況下，變審批制為核準(zhǔn)制。取消或放寬對(duì)小額貸款公司的種種限制，取消資本金上下限限制，允許小額貸款公司吸收存款，放寬小額貸款公司從銀行取得貸款的限制。鼓勵(lì)發(fā)展專(zhuān)門(mén)服務(wù)于農(nóng)戶(hù)以扶貧為目的的小額貸款公司。鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)金融組織和民間金融組織的發(fā)展。

（2）促進(jìn)社會(huì)資本參與和陽(yáng)光化。在已有的地方融資平臺(tái)中，政府仍扮演極重要的角色，隨著改革深入，要加強(qiáng)約束、信息透明，政府力量要適時(shí)退出，讓市場(chǎng)發(fā)揮應(yīng)有的作用，鼓勵(lì)和促進(jìn)社會(huì)資本更廣泛、更深入地參與。完善相關(guān)配套法律政策，明確民間金融合法化的界限與標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)民間借貸更加陽(yáng)光化。

（3）改進(jìn)金融監(jiān)管。首先需要轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管理念。避免出現(xiàn)監(jiān)管缺位與監(jiān)管越位并存，監(jiān)管過(guò)度與監(jiān)管不足兼有的局面。針對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的特點(diǎn)，探索農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)防范的新機(jī)制，防止城鄉(xiāng)一刀切。處理好監(jiān)管與創(chuàng)新的關(guān)系。鼓勵(lì)并支持民間金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，真正做到“開(kāi)正門(mén)、堵邪門(mén)”。支持小型金融機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)嘗試創(chuàng)新以滿足農(nóng)村和小微企業(yè)的需求。

6.深化戶(hù)籍制度改革

人口的城鎮(zhèn)化，要求加快戶(hù)籍制度改革。借鑒成都等地的經(jīng)驗(yàn)，戶(hù)籍制度改革要遵循“先統(tǒng)一戶(hù)籍背后的福利制度，再統(tǒng)一戶(hù)籍登記制度”的改革路徑，做到“水到渠成”。

（1）一元化管理體制。建立起戶(hù)口在居住地登記、隨人員流動(dòng)自由遷徙的統(tǒng)一戶(hù)籍制度，實(shí)現(xiàn)戶(hù)口登記地與實(shí)際居住地一致，全面建立戶(hù)籍、居住一元化管理的體制機(jī)制。

（2）公共服務(wù)一體化。破除長(zhǎng)期附著在戶(hù)籍上的城鄉(xiāng)權(quán)利不平等，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一戶(hù)籍背景下享有平等的教育、住房、社保等基本公共服務(wù)和社會(huì)福利，以及在戶(hù)籍所在地享有平等的選舉權(quán)、被選舉權(quán)和參與民主管理的權(quán)利。

（3）勞動(dòng)力要素自由流動(dòng)。逐步破除城鄉(xiāng)居民在居住、生活、就業(yè)等方面的障礙，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力要素“雙向”的自由流動(dòng)。農(nóng)民進(jìn)城不以犧牲承包地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)為代價(jià)。確保農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利及已有的惠農(nóng)政策持續(xù)有效。

7.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)銜接和統(tǒng)一

這是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。這種銜接和統(tǒng)一應(yīng)是制度層面的銜接和統(tǒng)一。從改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，主要有三個(gè)方面的機(jī)制建設(shè)。

（1）整合管理體制。由于現(xiàn)行行政架構(gòu)和部門(mén)職能造成的制度不銜接不統(tǒng)一，應(yīng)加快整合，創(chuàng)新管理體制。諸如社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、社會(huì)救助、就業(yè)服務(wù)、住房保障、公共文化、社會(huì)福利體系等，首先要在管理體制上實(shí)現(xiàn)一體化。

（2）多元供給機(jī)制。更多地要利用社會(huì)力量，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)，在公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面需要加大政府的投入（實(shí)際是補(bǔ)欠賬），即使如此，也要引導(dǎo)社會(huì)力量參與。引導(dǎo)和支持社會(huì)資本向城鎮(zhèn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)投資，形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同”的機(jī)制。

8.加強(qiáng)環(huán)境資源機(jī)制建設(shè)

這實(shí)際上是新型城鎮(zhèn)化中機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)容。在試驗(yàn)區(qū)的改革實(shí)踐中，比較有代表性且行之有效的內(nèi)容體現(xiàn)在三個(gè)方面。

（1）引入市場(chǎng)化機(jī)制。資源集約節(jié)約利用，環(huán)境保護(hù)和治理，不能僅依靠政府的支持和投入，通過(guò)價(jià)格杠桿引導(dǎo)節(jié)地節(jié)水，深化電、水、污染物排放價(jià)格改革實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，并通過(guò)排污權(quán)交易等推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和治理。

（2）城鄉(xiāng)環(huán)境共治機(jī)制。環(huán)境根本好轉(zhuǎn)需要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共治。對(duì)生活污水、生活垃圾和畜禽養(yǎng)殖污染整治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，采取政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、居民自治、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方式，探索建立城鄉(xiāng)環(huán)境治理長(zhǎng)效機(jī)制。

（3）流域治理協(xié)同機(jī)制。城市群是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的一種重要形式（對(duì)人口的吸納能力，對(duì)中小城市的輻射和帶動(dòng)效應(yīng)），城市群區(qū)域內(nèi)的大江大河，即使屬于省域之內(nèi)，但它的影響是全局的。國(guó)家層面應(yīng)予以必要的支持，包括規(guī)劃引導(dǎo)、政策示范等。城市群之內(nèi)，城市相關(guān)的行政管理和職能要服從于城市群的環(huán)保功能，城市之間從規(guī)劃實(shí)施、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與退出、污染監(jiān)控、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、責(zé)任承擔(dān)等方面，實(shí)行一體化的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行力度，建立流域全面綜合聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制。

9.創(chuàng)新發(fā)展社會(huì)組織

適應(yīng)公共服務(wù)型政府的要求，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中需要深化公共服務(wù)提供方式的改革。改變公共服務(wù)、公益事業(yè)一定公辦的思路和做法。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式（市場(chǎng)化辦法）確定公共服務(wù)的生產(chǎn)者。首要的是要有品種齊全、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會(huì)組織（體系）成為成熟、合格的提供者。途徑在于改革存量、擴(kuò)大增量。

（1）改革現(xiàn)有的官辦社會(huì)組織。尤其是各級(jí)各類(lèi)行業(yè)性協(xié)會(huì)組織。認(rèn)真梳理政府和這些“社會(huì)組織”的基本職能和職責(zé)邊界，推進(jìn)政府與社會(huì)組織在主體、機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、住所、人員等“分開(kāi)”，政府部門(mén)與社會(huì)組織之間無(wú)行政隸屬關(guān)系，社會(huì)組織建立獨(dú)立的財(cái)務(wù)核算制度，資產(chǎn)自主運(yùn)營(yíng)管理，有獨(dú)立、固定的住所，有用人自主權(quán)，政府部門(mén)工作人員不在社會(huì)組織中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等。結(jié)合事業(yè)單位改革，將部分社會(huì)組織從事業(yè)單位編制序列退出，實(shí)施結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能拓展。

（2）創(chuàng)新培育多元化社會(huì)組織。政府從規(guī)范職能出發(fā)制度性地將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能剝離或委托社會(huì)組織承擔(dān)，為社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)提供空間。以契約、合同等市場(chǎng)化機(jī)制或辦法，體現(xiàn)政府和社會(huì)組織的責(zé)任、義務(wù)以及服務(wù)要求，創(chuàng)新政社合作形式，建立長(zhǎng)期伙伴關(guān)系。搭建社會(huì)組織發(fā)展公共服務(wù)的平臺(tái)，利用社會(huì)資源共同培育新型社會(huì)組織。改革現(xiàn)行的行業(yè)協(xié)會(huì)登記管理體制，培育和發(fā)展新型行業(yè)協(xié)會(huì)。

10.加強(qiáng)基層民主建設(shè)

基層民主建設(shè)的實(shí)踐，為城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過(guò)程中建立城鄉(xiāng)社區(qū)管理新機(jī)制提供了基礎(chǔ)。

基層民主自治組織，是社會(huì)性的政治組織，但在現(xiàn)實(shí)中，仍然在一定程度上是政府管理社會(huì)的行政化組織。需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，理清政府與社會(huì)的關(guān)系，健全政府民主管理社會(huì)的機(jī)制和程序，使基層民主實(shí)踐、自我管理有制度性保障。

（作者為國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦原副主任）