劉尚希：財政改革簡政放權同時上收部分支出責任

2013年11月11日 02:59
來源：21世紀經濟報道作者：周瀟

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財政改革因其牽涉甚廣，且歷來作為全面改革的突破口，在十八屆三中全會的當口，被外界給予很高期望。但對于財政改革，各方利益訴求點不同，也使得相關問題爭論很大。

在中央明確指出三中全會將討論全面改革的議題，財政改革能扮演什么角色？政府層級，究竟應該是三級，還是五級政府？歷時19年的分稅制，運行過程中產生了諸多問題，未來改革該怎么調整？地方政府與中央政府的關系是什么樣的？反復強調的地方主體稅體系建設，應該遵循什么原則？就此，《21世紀經濟報道》記者采訪了財政部財政科學研究所副所長劉尚希。

營造更公平的環境

《21世紀》：財政改革在接下來全面改革中，處于一個什么地位？

劉尚希：現在社會各界對于財政改革充滿期待，希望能發揮財政改革牽一發而動全身的改革杠桿效益，推動全方位的改革。財政不只是收錢、花錢那么簡單，它是國家治理的重心。

黨的十八大報告提出，到2020年實現國民生產總值和城鄉居民收入翻番，全面建成小康社會，建設經濟、政治、社會、文化和生態文明。全面建成小康社會的目標，可以簡化處理好政府、市場和社會三者的關系；財政改革應該放在這個框架下來定位。

一是政府和市場的關系。市場在資源配置中起基礎性作用，政府只干市場不能發揮作用的公共領域，從宏觀上引導資源配置。財政改革重在為市場創造一個更好的體制環境，發揮財政的激勵與約束作用。

二是政府與社會的關系。政府原來包攬了太多社會事業，如教育、科研、醫療服務、文化、慈善等，力有所不及，資源分配也存在諸多不公平。財政改革一方面要調整支出結構，增加社會性支出，提供更多更優質的公共服務；另一方面要處理好財政與事業單位、民間社會組織之間的關系，發揮民間的力量，可以購買公共服務。

三是市場與社會的關系。我國市場領域產生的許多“不講良心”的事情，除了監管缺失，跟社會發育嚴重滯后密切相關。用社會理性去約束經濟理性，避免一切向錢看所導致的人性扭曲和社會畸形。促進社會的發育，也離不開財政的支持。

《21世紀》：對于調整政府、市場和社會三者的關系，財政改革具體能做些什么？

劉尚希：財政改革應該營造一個更公平的環境。如完善稅制，保證稅收中性，要均衡稅負，不要產生過多扭曲。現在進行的營改增，就是中性化的稅制改革，能減少重復征稅，促進產業分工。再如政府采購市場，應該平等開放，讓各類企業都能平等地參與進來。

應該推進公共產權改革，讓各個市場主體，以公平的價格使用公共資源，并獲得相應的收益。公共產權包括土地、礦產資源、景區、海灘、河流等公共自然資源，還包括科研、文化、教育、醫療等社會領域傳統事業單位，再者還有國有企業。

在公共產權改革基礎上，應明確公共產權和私人產權的平等地位，消除行政壟斷。劃分中央與地方在國有產權管理中的責任義務以及收益；國有產權的收益，應通過公共預算，實現全民共享。

國有資產管理方面，應明確國企定位，除了一些特殊領域，其他應放開市場準入。如軍工、航天等涉及國家安全的領域，宜采用國有組織形式，但不能大包大攬，可通過政府購買產品、技術和服務的方式，將相關環節剝離給其他市場主體。再如電網、鐵路等自然壟斷，或者石化這樣的戰略性資源，國家應保持一定控制力，其他可開放讓民間資本進入。

政府應該與市場劃清界限。如在產業扶持政策上，要給市場明確的預期，政策終有退出的時候；產業的發展應該更多靠企業自身發展，交給市場，而不能過度依賴財政扶持。

對于社會公共服務提供方面，政府可以向社會放權，更多交給民間力量來完成；對于醫院、學校、科研院所，既可以是營利性組織，也可以是公益性組織，財政政策需從中找到平衡點；鼓勵諸如準盈利組織、準公益性組織等多種組織形態的發育。

不同于聯邦制的分稅制

《21世紀》：分稅制是目前各級政府間的基本財政框架。什么是分稅制，分稅制反映了各級政府間一種什么關系？

劉尚希：目前國內對于分稅制的認識有諸多誤區。很多都習慣照搬聯邦制國家的分稅制安排，并希望通過削減政府層級，來迎合聯邦制國家分稅制的安排。殊不知，我國作為單一制國家，國家治理結構跟聯邦制國家完全不同。1994年分稅制從誕生之初，就跟聯邦制國家分稅制存在本質上的區別。

1994年我國實行分稅制改革，明確了中央與地方的財政關系。在我國的話語體系中，“地方”是指中央以下政府的總稱。盡管地方政府內部有多個層級，但相對于“中央”而言，地方是指一個整體，按照現行法律規定，包含省、市、縣、鄉（鎮）四級政府，而不是單指其中的某一級政府。

分稅制，為國家層面的財政框架，是與我國國家治理架構相適應的。從我國的國家治理結構來觀察，實際上只有兩個層次：中央與地方。地方是一個整體，省級、地市級、區縣級、鄉鎮級之間的權限劃分在不同地方可以不同，這屬于“地方治理”的范疇。地方立法權歸地方的最高政府——省級政府，省以下政府不能分享。

聯邦制國家的治理結構，跟我國完全不同。在美國，聯邦和州不是上下級關系，而是平等的主體契約關系。我國是單一制國家，中央政府的權力不是來自于地方政府，相反，地方政府的權力倒是來自于中央政府，地方政府是在中央政府賦予的權限范圍之內活動的。

所謂分稅制，也是指中央與地方之間；至于地方內部各層級之間是否實行分稅制，由地方政府自主決定，不一定要照搬國家層面的分稅制。

《21世紀》：國外成熟的分稅制國家，基本是三級政府。有專家建議，縮減政府層級，來實現規范的分稅制。我們能做到聯邦制國家那樣清楚劃分各級政府的事權嗎？

劉尚希：我國事權劃分，是按照事權要素劃分，分為事權的決策權、執行權和支出責任。除了國防、外交完全屬于中央政府，其他領域的事權，基本由中央和地方共享：中央更多掌握決策權，地方更多掌握執行權和支出責任。

中央決策地方出錢，或中央政府出一部分，地方政府也出一部分，就是常說的“上面點菜，下面買單”。這促成了我國這種單一制國家的獨特治理架構：我國的中央政府是世界上最小的中央政府，中央公務員占全國的比重大概是5%-6%，地方公務員占大頭；在財政支出中，中央的比重只有15%，地方的比重占到85%。

和西方國家相比，我國的中央政府是個“小政府”。中央政府只有決策能力，使得中央政府僅在國防和外交領域具有執行能力，其他領域都需要嚴重依賴地方政府，需要通過發文件和開會來傳達決策。

因此我們的事權劃分方式，完全不同于聯邦制國家。因此，地方政府由幾個層級組成，四級、三級或者二級都是一個次要的問題。這僅僅是地方治理的內容，各地可因地制宜。

簡政放權+上收支出責任

《21世紀》：目前分稅制運行主要存在什么問題？該如何改進？

劉尚希：明白國家治理與地方治理的區別后，相對應的，分稅制目前運行的問題主要包括兩個方面：一是中央與地方的關系需要調整；二是地方內部的關系也需要調整。

首先，中央與地方的關系。市面上有流行的說法叫做“事權層層下移，財權層層上移”，能表明現在財政體制運行的矛盾——支出責任更多由基層政府承擔；但也有不準確的地方。如果籠統地說“事權”，而不考慮“事權”的構件——因為事權一直都是由中央和地方共享，中央更多行使決策權，地方更多行使事權的執行權和支出責任——所以，不能籠統地說“事權下移”。

按照1994年分稅制改革的設想，中央政府收入比重60%，支出比重40%；地方收入比重40%，支出比重60%，這樣中央政府能去平衡地區差距。目前的趨勢是，中央財政占比越來越低，2012年降到了48%。面對這種趨勢，即使不進行“營改增”，中央與地方的財權劃分也需要調整。

同時，地方財政支出占比達到85%，監管成本高，導致資金損失浪費較大。這使得財政績效很難提高。

為此，需要做雙向的調整。一方面，要將部分事權的決策權下放給地方，所謂“簡政放權”，因為地方更了解實際情況，能做出更有效率的決策。另一方面，則需要將部分事權的執行權上移到中央，擴充中央政府的規模，這可能牽涉到部分事項的“垂直管理”，當然部分事項可能仍要委托地方代辦。

有很強外溢性的事項，其執行權和支出責任應該上移到中央，比如大江大河的治理、邊防；再如涉及到全國人口流動，其基本養老等。

再者，就是地方內部的財政關系也要調整。1994年分稅制，本來是處理中央與地方的關系，但地方內部也多照搬分稅制的模式，將剩下的稅種在各級政府間進行配置，過度強調“層級財政”，而忽略了轄區責任。

層級財政的一個結果是，分級吃飯，各管各的，省級主要管省本級財力均衡，而不重視轄區內的財力均衡。市一級也是如此。地方政府內部，上級政府權力大，就將稅權更多地掌握在自己手里，而將支出責任下移給基層政府。2005年前，基層財政困難，半數鄉鎮發不出工資，就是這個原因造成的。

后來，中央政府通過系列措施，省級政府若給市縣政府以轉移支付，能獲得財政獎勵，通過這種“胡蘿卜加大棒”的做法，才使得基層政府的財力得到基本保障。但這也是治標的辦法，治本的辦法是要強調地方各級政府的“轄區責任”。即各級政府除了保證本級財力的均衡，還需要照顧到轄區內縱向和橫向的財力均衡。

加強轄區責任意識，才能使一些不適合發展的地方被解放出來。一些主體功能區，本來應該承擔生態責任，但在分級吃飯財政的逼迫下，不適合發展工業，也被迫發展工業，造成生態環境的破壞。

我國目前是五級政府，中央不可能管到縣、鄉級別的事務，只有強化地方政府的財政轄區意識，才能使真正實現地方各級政府財力與事權相匹配。如當前反映縣級財政支出中，教育占很大比重，負擔很重，未來可將部分支出責任上移到市級甚至省級，來保證各級政府財力的均衡。

地方稅配置應以“消費”為稅基

《21世紀》：當下營改增，使得地方喪失主體稅種。不少省份在呼吁中央將更多財力或者財權下移給地方，您怎么看？

劉尚希：從當前中央與地方的財力配比上，中央財政占比已經不到一半，給地方進一步擴大財力不現實。世界范圍內，中央財政占大頭是很普遍的。另外，現在很多小稅種本來就是歸屬地方的，從數量上看，也不存在給地方擴大財權的問題。

關于地方主體稅種建設，關鍵在于完善地方稅制，先要明確地方稅制以什么為稅基，再來決定哪些稅種給地方。地方稅由共享稅和獨享稅構成。對于地方獨享稅的構建，我覺得應該放到“消費”上，不能放到“生產”上，打造以“消費”為稅基的地方獨享稅種。

如果地方稅收主要來自于“生產”環節，則地方的努力則會指向生產，熱衷于搞各種大型工業項目。這既不利于節能減排和環境改善，與生態文明建設相悖。轉移到“消費”上，有利于擴大消費、內需，對城鎮化也能起到促進作用，因為人多的地方，消費多，稅收自然也多。諸如動產消費、不動產消費、服務消費、文化消費、健康消費等等，都可以成為地方稅基。

再者是具體稅種。消費稅，可考慮大部分留給地方。消費稅進一步擴大征稅范圍是既定的方向，對于一些高檔消費品，如游艇、私人飛機等消費稅可留給地方。另外，車購稅也以消費為稅基，可考慮從現在的中央稅轉為地方稅。