事業單位改革節點：以法治保障“政事”分開

2013年11月12日 03:12
來源：21世紀經濟報道作者：耿雁冰

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中國行政體制改革已經取得了成效，改革漸入深水區。而事業單位改革的啟動，被視為社會改革從淺水區進入深水區的標志。

按照中央機構編制委員會辦公室負責人的解釋，檢驗這項改革成敗的標準，要看它是否有利于調動事業單位各類專門人才和廣大職工的積極性，是否有利于公益事業資源的優化配置和促進基本公共服務均等化，是否有利于事業單位服務功能的充分發揮和社會事業發展。

事業單位改革不僅觸及到簡單的行政組織架構調整，更涉及全社會如養老體制改革、財稅體制改革等需要通盤考慮的問題。

“不改革走不下去”

事業單位已經成為改革最后堡壘的代名詞。根據1998年頒布的《事業單位登記管理暫行條例》，事業單位包含幾個要素：國有資產舉辦；服務于社會；不以盈利為目的。

在政府自身改革與角色轉換的背景下，不同群體間利益上的矛盾加劇，都成為促使事業單位改革的動因。甚至有學者稱，事業單位改革不動，公務員改革更遙不可及，全民的憤怒情緒導致社會保障制度任何改革都不可能成功，改革就卡在事業單位這一環節。

實際上，中國的事業單位改革一直伴隨著經濟體制改革，斷斷續續地進行了許多年，包括各個省，甚至各個縣自己的改革，這些支離破碎的局部改革，為事業單位改革積累了一定的經驗，但是并沒有統一設計的改革，反而加劇了被改革群體與改革的裂痕，強化了被改革群體的抵制情緒。

國務院法制辦政府法制協調司司長青鋒在談及事業單位改革的必要性時就表示，事業單位改革是社會政治經濟發展到今天的形勢決定的，由此引發的矛盾太多，不改走不下去；事業單位矛盾已經成為社會矛盾的一部分，社會的不公平感加劇，這對整個社會的和諧是一個威脅。

2011年3月，《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》出臺，這份五號文件成為事業單位改革的頂層設計。隨即，國務院還頒布了37號文，出臺10個事業單位分類改革配套文件。

從人數上看，全國事業單位從業人員有三千萬，教育、衛生兩大行業占了近兩千萬。同時，中國事業單位涵蓋幾乎每一個領域，同時，這些事業單位擁有行政級別，從正部級的，如國家行政學院，中央黨校等，到鄉鎮的種子站等，從上到下都有行政級別。

濃厚的行政色彩，注定了改革是一次艱難的剝離。

“兩頭熱，中間冷”

去年9月，中央機構編制委員會辦公室對外宣布，經過近一年多時間的努力，我國事業單位改革的第一步，即事業單位清理規范工作已經在全國范圍內基本完成。

從各地分類實施情況來看，山西、上海、浙江、廣東、重慶5個試點省市分類工作進展較快，兩個試點省市基本完成了分類工作，其他試點省市已基本完成模擬分類。此外，河南、內蒙古、四川等地也根據實際情況“分步走”。

中國126萬個事業單位中，有一百多個種類，其中80%是需要各級財政資助的。改革提出把所有的事業單位分成三類；承擔行政職能的事業單位；從事生產經營的事業單位；提供公共服務和公益事業的公益類事業單位。

改革的取向通俗地說叫做“去兩頭，留中間”。承擔行政職能的事業單位回歸機關；從事生產經營的事業單位轉為企業。留下來的就是公益類，根據主管部門測算，需要留下的大概是80%。

真正難啃的骨頭在中間。這部分公益類再次細分為公益一類和公益二類。公益一類提供純公益服務和產品的，比如義務教育。公益二類部分提供公共服務和產品，部分可以資源市場配置，如高等教育。

這兩類事業單位今后改革的途徑和方向不完全一樣。按照中央的分法，公益一類經費上原則上國家全部負責。公益二類國家財政予以支持，具體的支持方式是通過財政購買服務，即所謂養事不養人。

目前事業單位分類清理只是初步摸底，最終的分類方式要經一系列審核、測算才能確定。

中編辦研究中心主任洪都在多個場合介紹目前事業單位改革情況時表示，現在事業單位改革面臨的情況是“兩頭熱、中間冷”。

一頭熱是黨中央國務院中央編委中央編辦，高度重視，積極提倡和推動事業單位分類改革。發了最高級別的中發五號文件。還有一頭熱是基層，社會民眾，老百姓樸素觀念就是事業單位改革，看病、上學就不難了。

中間部分，也就是事業單位的主管部門和事業單位自身，對改革并不積極。他們不明白改革后的工作要求、福利待遇、前途會發生什么樣的變化。

謹防國資流失

保證國有資產不流失，成為事業單位改革中不可回避的問題。

洪都認為，國有企業改革時就有過國有資產流失的教訓。事業單位改革，相當部分單位要轉成企業，在資產登記、清算過程中，同樣面臨國資流失的風險。

例如，之前進行的鄉鎮事業單位轉企改制中，大多數鄉鎮把衛生院賣掉，甚至出現了4500萬的市級衛生院以500萬賣給全體職工的案例。但是，實施醫療衛生改革后，又要求鄉鎮衛生院提供基本醫療服務，因此全國出現了以原來幾倍、十幾倍，甚至幾十倍的價格，買回原來的衛生院，給國家造成巨大損失。

在事業單位改制中，雖然資產評估已經越來越規范，但是仍然不能忽視國有資產被低估、賤買的可能性，尤其是出版社、報社等單位，要防止知識產權、土地等無形資產、房產等固定資產價值被低估。

業內人士認為，對那些在轉制中產權發生變化的單位，是防止國有資產流失的重點。除了要保證資產評估的客觀公正外，關鍵是在進行產權轉讓時要引進市場機制，通過競拍實現公平、公正、公開。

由于事業單位數目和性質繁雜，各主管單位基本上要求由事業單位自己拿出改革方案。在中央明確事業單位分類改革不是甩包袱的前提下，“拿到財政的，保留自有的”，成為部分事業單位的改革動力。

法制解決“政事”不分

中國政法大學副校長馬懷德認為，僅僅依靠政策推動事業單位改革遠遠不夠，需要法治的推進與保障。

至于如何運用法治手段來進行推進與保障，學界對此有兩種設想：一是等到改革成熟之時來運用法律對改革成果予以鞏固，二是在整個改革過程中都運用法律手段。

對于事業單位改革法的重點規范內容，馬懷德提出了以下四項重點內容：一是明確事業單位的屬性、定義以及事業單位改革的目標、路徑等，將“去兩頭留中間”后的80%的部分，等同于國外的公共部門，并且將五號文件及其十個配套文件的精神納入到法治軌道。二是落實事業單位法人的自主權，例如人員的聘用、事業單位法人的規模、法定代表人的產生、工資福利待遇等。三是注意避免行政機關下屬的事業單位成為“二政府”。四是解決事業單位改革的程序合法性問題。

馬懷德認為，還有一個需要重點考慮的問題是，如何避免行政機關下屬的事業單位成為“二政府”。

很多事業單位脫胎于機關，與后者有著緊密的依附關系，比如國家發改委下屬一百多個事業單位，有的參照公務員，有的差額撥款，有的全額撥款，其中相當部分是為機關服務。

“許多過去機關親自做的事情，現在自己不做了，交給了事業單位。這些事業單位讓它脫離機關，很困難。如果繼續放在機關里，它的屬性是如何？需要思考。”馬懷德表示。

這一點，就需要法律清楚地把握住界限，否則即使花力氣進行改革，事業單位可能還是隨時可能變成行政機關，行政機關也隨時可能把自己的一部分職能剝離出來，轉為事業單位。