農村改革遭質疑：土地重回大資本手中又要打土豪

2013年11月13日 03:35
來源：21世紀經濟報道作者：譚翊飛

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十八屆三中全會公報基本重申了過去五年的農業改革主張，但在具體改革政策上的爭議將會繼續。但當下中國農業面臨問題更為尖銳，涉及農村一系列基本制度的“第三波”變革。

在國家圖書館保存本庫的地下一層一個書架上，可以找到一本紙張泛黃的小書《走向繁榮的戰略選擇》。這本白底紅藍條作為封面的小書出版于1991年。今年年初，這本書風行一時，因為其中一位作者是李克強，當年他還在共青團中央工作。

李克強負責寫作第七章“農村工業化”。這也是他碩士論文的主題。上世紀80年代，在中國的城鄉二元的經濟體系中，鄉鎮企業“異軍突出”。李克強把鄉鎮企業稱為介于傳統農業和現代工業部門之間的新興部門，認為國民經濟出現了三元結構的新局面。

“新興部門”顯然是過渡時期的產物。到上世紀90年代，湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平以“農村真窮、農民真苦、農業真危險”形容“三農”問題。2001年中國加入WTO以后，鄉鎮企業進一步衰弱，中國的制造業被卷入全球經濟體系的分工之中，成千上萬的農業勞動力被轉移到沿海的工廠打工。

2001年，擔任福建省省委副書記的習近平也完成了自己的博士論文，題目為《中國農村市場化研究》。相比上世紀80年代鄉鎮企業“異軍突出”、上世紀90年代中后期的農民負擔沉重。在他初入仕途之時，就是杜潤生執掌的“農研室”常客。到他博士論文完成時，中國的農業政策正在發生激烈的變化，從2004年國家宣布取消農業稅開始，工業反哺農業的方針得到貫徹，對農業的政策扶持力度明顯加大。經過近十年的休養生息，中國農村面貌發生了根本性的變化。

經歷家庭聯產承包責任制和十七屆三中全會推進農村改革發展兩輪改革波段后，中國的農業政策再次面臨變革。此時，兩位中央主要領導都有親身研究農村問題的經歷，以往并不多見。2013年以來，他們當初的著述再次引起熱議，反映了民眾對中國農業未來改革方向的關注。

土地始終是核心，它關系到農業生產的規模、農民財產性收入的多寡，并且同時影響城市的發展。

與十七屆三中全會相比，十八屆三中全會公報雖已將五年前“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的“逐步”二字去掉。但同樣有待修改具體的法律法規，使改革落到實處。

雖然允許土地流轉，促進農業規模經營是共識，但是規模經營能做多大？什么樣的農村經營體系才是符合中國實際的？土地流轉和城鎮化、工業化的發展速度之間的關系如何處理？這些問題目前仍然爭論激烈。到底實行一種加速推進城鎮化、促進土地規模集中的政策，還是穩步推進，實行防止農民的土地被強制流轉的政策呢？無論采取哪種傾向的政策，都可能會承受壓力。

重組農業要素

一幅色彩鮮艷的農產品圖片，被箱體內的白熾燈照射得十分逼真。這不僅是城市農產品消費的新趨勢。它與產地相隔千里，代表著資本、土地、勞動力諸要素的重組趨勢。在這張出現在北京地鐵里的燈箱廣告上，一家快遞公司承諾為消費者在全球采購瓜果蔬菜。

近年來，基于對食品安全的擔憂，價高質優的農產品開始走俏，推動了產業界的投資農業的熱潮，一些知名的企業或企業家紛紛投身農業，如網易投資養殖業，聯想集團成立農業投資事業部，規劃其農業投資路線圖等等。

國內規模化資本和跨國資本進入一直是中央農村工作的權衡關節。大資本下鄉必然會帶來農業經營模式的變革，通過土地整治、增加對農業生產的技術投入，一般而言，會帶來農業生產效率的提高。

其中機械、種苗、技術都可以通過市場購買獲得，唯獨土地成為最難獲得的生產要素。于是，土地流轉一直成為市場最關注的焦點，一旦有積極消息傳出，農業類股票應聲上漲。

此外，農業發展的內部因素也在推動農業經營模式的變化，不過速度相對較慢。近年來農村雇工的成本也大幅上漲，更多的農業人工勞動將會被機械所替代。

在北方糧食主產區，農業機械化服務團隊跨區作業，幫助專業大戶進行收割。在南方丘陵地帶，小型農業機械也得到較大面積推廣。農業機械化水平的提高會減少農民的數量，推動城鎮化進程。

越來越多的農民離開農業生產，進入城市，逐漸轉變為市民。相比往年，這些變化的宏觀背景出現了積極變化。

2012年，中國的適齡勞動人口減少了345萬，就業壓力大大緩解，從總量上看，城市能容納更多轉移出去的農村勞動力。另外，社會保障制度實現了國民全覆蓋，雖然水平仍然較低，但一定程度上，土地不再被看作為農民的底線保障。

高端農產品的消費熱潮、農村雇工成本上升、就業壓力減輕和全國范圍內的社保網的建立，這是近五年來中國經濟領域出現的新變化，這些變化也必定會引起對農業政策和中國經濟的重新思考，并推動政策層的變革。

規模的限度？

基于上述的種種變化，在主張改革的人士看來，一場不可阻擋的新農業革命正在發生，以家庭承包經營為基礎的小農經濟正在被打破，而以增加資本和技術投入為核心、具有一定規模的現代農業正在形成。

一些地方政府似乎也正在這樣做，積極推動土地向規模化經營集中，更有甚者提出要消除小農經濟。他們認為，小農經濟已經不適應當下中國發展的需要，通過規模經營可以提高農業生產的效率，減少農民并富裕農民。

但是規模經營所要面對的首要問題就是土地承包經營權的流轉。按照《土地承包經營法》的規定，土地流轉包括轉讓、轉包、互換、入股、出租五種方式。十七屆三中全會的文件也重申了這幾種土地流轉方式。對于外來資本來說，要投資農業，只有通過租賃的方式實現，而租賃合同受到合同法的約束，最長期限為20年。

對于承租者來說，為了獲得穩定的經營預期，他們顯然希望獲得更穩定的承包經營權，最好能夠允許購買土地。

現實中，不少地區在進行土地集中整治。整治之后，原有的土地邊界便消失了，農戶收回原有土地幾乎不可能。土地成為了農戶手中的一個數字記錄。這種以平整土地的方式進行的規模經營，土地流轉的性質顯然會發生改變。

土地整治一般需要大量資金投入。對于大資本下鄉，學界存在嚴重的分歧。溫家寶離任前在《求是》雜志上發表了一篇闡述中國農業和農村發展道路的文章，文章表達了鮮明的觀點：“國家鼓勵工商企業為農戶提供產前、產中、產后服務，不提倡工商企業大面積、長時間直接租種農戶的土地。”

反對的理由可能還來自意識形態。土地重新回到大資本手中——這比歷史上靠自我積累而形成的地主規模大得多。一些老同志擔心，“未來，中國會不會再來一次打土豪、分田地的運動？”

這樣的擔心并非沒有道理。在一些地區，大資本在政府的幫助下獲得了大片土地，但是最后大片土地又不得不層層轉包，農業生產效率并沒有和規模同步提高。

有些地區農民變成了雇農。一位參與農業政策決策層的領導對此現象極為警惕，他以自己下鄉插隊的經歷作為參考，認為農業生產一定是以家庭經營為主體，雇農糊弄雇主就如大鍋飯時代的農村一樣。

此外，土地大規模流轉還會帶來農村基層組織形式的變革，過去將農民束縛在土地上，進行集體管理的方式很可能并不適應。

反對者還認為，農業生產的利潤主要是受氣象災害、市場波動的影響，規模經營很難解決這些問題。

政策層采取了折中的辦法——允許規模經營，但是要求適度。并且，土地流轉要堅持農民依法、自愿和有償的原則。一些學者研究土地規模經營的適度規模到底是多大，但是中國的地理環境千差萬別，很難形成統一的標準。

宅基地入市沖動

每到重要會議召開時，關于農村建設用地直接上市的話題就會成為熱點。與前一屆三中全會相比，對“建立城鄉統一的建設用地市場”，十八屆三中全會將“逐步”二字刪除，這足以影響市場預期。

在目前的法律許可的范圍，農民的宅基地既不能抵押，也不能出售給本村以外的人。但是，以長期租賃形式的變相買賣已遍布全國，他們期待有朝一日，這些房屋能夠和城市的普通商品房一樣同權同價。

這是一股巨大的說服力量。他們的理由十分充足：農民需要獲得自己的財產性收入，需要通過房屋抵押獲得發展資金。政府不應當壟斷土地一級市場，應當允許集體建設用地直接上市。

但是反對的力量同樣強大。最直接的力量來自地方政府，政府掌控了所有農地變為國有土地的渠道，通過壟斷這個市場，賺取土地差價。2012年，政府的土地出讓金收入高達2.69萬億元。如果農村建設用地可以直接上市交易，那么地方政府賺取土地差價的機會大大減少。

在2006年和2008年，對于集體建設用地流轉曾分別開了兩個口子。

第一個口子是國土部進行試點的增減掛鉤政策。這項政策本意無可厚非，即緩解城市建設用地指標緊張，盤活閑置的農村建設用地。于是，在18億畝耕地紅線的壓力下，由政府主導了一場宅基地置換城市建設用地指標的運動。

對于具有閑置宅基地的農民來說，因為本來買賣的范圍只限于本村，幾乎沒有市場，也就沒有市場價格。而通過增減掛鉤和城市的建設用地指標建立了一個聯動的管道，宅基地便可以增值。

在這一政策中，政府是主控力量：決定哪里和哪里進行掛鉤、掛鉤的面積、土地的價格等等。一些地區嘗試建立交易市場，由供需雙方自主進行交易，但市場規模不大，在全國也不普遍。

增減掛鉤出現的最嚴重的問題是，地方政府片面追求建設用地指標，不顧農民利益，“趕農民上樓”。為此，中央專門下發文件，禁止“趕農民上樓”，但文件難擋巨大的利益誘惑。一些學者提出了反對的意見，機械地追求占補平衡并不一定是好事，政府本來就應當順應趨勢，適當增加城市建設用地指標。

另外一個口子出現在十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中。按照法律規定，中國農村的建設用地分為三種：宅基地、農村公共設施和公益事業用地與鄉鎮企業用地。上述文件允許在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，農民可以依法通過多種方式參與經營，但不準用于房地產開發。這種方式讓集體建設用地部分功能復活。

早在2005年，廣東省也曾制定地方法規，允許集體建設用地在一定條件下流轉。這類試點在全國較為普遍。

十八屆三中全會的公報稱，建立城鄉統一的建設用地市場、賦予農民更多財產權利，這些政策都意味著農村建設用地的口子進一步打開，但也不可能一蹴而就。

村社制度革命

農地流轉，或農村建設用地直接上市，其面臨共同的根本障礙：權屬確定。按照一般的道理，應當是先確權，再流轉。但在現實中，土地權屬還處于模糊的狀態，土地流轉就轟轟烈烈地展開。

土地確權看似事小，其實問題非常復雜。自安徽小崗村帶頭打破集體所有制，實行分田到戶后，集體所有制下的均分土地的制度并沒有被徹底打破，全國大多數地區在分田到戶之后仍然維持“三年一小調，五年一大調”的政策，根據各戶勞動力、人口的多寡，對土地進行調整，以保證村莊內部土地資源的平均分配。

這套平均分配的體系使得土地的財產權利永遠處于變動的狀態，其變動的依據是人口的增加和減少。農民的土地財產權利和村社成員身份權緊密結合，互為依托。

上世紀80年代，中央連發五個一號文件，最初確定土地承包經營權15年不變，1993年《農業部關于穩定和完善土地承包關系意見》指出承包期再延長為30年，但是并沒有否定要進行調整，允許“大穩定、小調整” 。

變化出現在1997年。中央發出的《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》再次重申延長30年不變，而且還提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。

“增人不增地，減人不減地”的做法早在上世紀80年代貴州梅潭試驗區施行過。這意味著，農村集體土地權屬會固化，不隨人口的增減而發生變化，一部分人雖然出生在農村，擁有農業戶口，但一出生可能就沒有土地。這同樣引起了紛爭，包括意識形態上的爭論。一些人認為這是變相的私有化，會導致社會不公。

這一政策自1997年以后一直得到強調，可是從未落實為法律條文，因此至今這僅僅是部分農村地區的做法，許多農村仍然在繼續不斷地調整土地。

與農村土地承包經營權類似，農民的宅基地也面臨類似的困境。農民的宅基地依申請而取得，而申請的前提條件則是該村集體的成員。正因為此，宅基地的財產權利是因為身份權而取得的，對于宅基地轉讓、出售均進行了限制。

土地確權的難點在于，將財產權和身份權分離，并且將財產權固定。這是對土地承包經營制度——這一農村基本經營制度——的顛覆性變化。

2011年5月，國土資源部、財政部和農業部共同發布了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，要求“力爭到2012年底把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織” 。

幾個月后，上述三個部門和中央農村工作領導小組辦公室一同再次發布關于土地確權的文件，明確了這次登記發證的范圍包括農村集體土地所有權和使用權等，使用權又包括宅基地使用權、集體建設用地使用權等。

據國土部公布的信息，截至2012年5月底，全國農村集體土地所有權證發證率達到73%，集體建設用地使用權發證率達到84%，宅基地發證率達到80%。

但至今，這項工作“基本完成”，但2013年3月，全國加快推進農村集體土地確權登記發證工作領導小組辦公室的文件要求各地上報2013年集體土地確權登記發證工作計劃。

可是，即使土地確權如期完成，成員權和財產權的剝離就完成了嗎？

農民變市民？

土地流轉加快、現代農業發展、村社體制破除，意味著更多的農民要繼續轉移到城市。十八屆三中全會重申“公共資源均衡配置”概念，對這一群體的社會保障如何轉換，是當下的緊要問題。

重慶等地曾提出“以土地換社保，以宅基地換城市房屋”的政策，但是這一政策遭到中央農辦領導的堅決反對，因為社保屬于國家提供的公共服務的范疇，而土地屬于村集體所有，兩者不應也不能掛鉤。

于是，在成都則提出了“穿著風衣”進城的說法，農民仍然保留其在農村的一切權利，自主決定其處置，政府并不強迫其交回宅基地、承包經營權和其他財產權利。

2011年12月，溫家寶在中央農村工作會議的講話中也專門強調了對農民進城的政策，“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的財產權利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪。在任何情況下都要尊重和保護農民以土地為核心的財產權利，應當讓他們帶著這些權利進城，也可以按照依法自愿有償的原則，由他們自主流轉或處置這些權利。”

長期以來，中國的城市化進程落后于工業化，農民進城以后，僅僅是作為工廠里的一個生產單位來看待，社會保障和福利嚴重欠缺。近年雖然社保繳費較為普遍，但因為不能異地轉移，對于流動的農民工而言，形同虛設。同時，近年來房價高企，以農民工的收入水平，不可能在城市安家定居。由此導致了嚴重的社會問題。

農民能否在城市享受到同樣的社會保障，還關系到中國的制造業能否形成一批穩定的、技術熟練的產業工人。這對中國經濟轉型升級同樣重要。

近年來，農村已經覆蓋的三項保障制度——新農村合作醫療、養老保險和農村低保救濟制度。但保障水平相比于城市，仍處于較低的水平。而且，至今并沒有建立起城鄉社保體系的轉換機制。

由此可見，“第三波”農村變革將起于土地價值的重新分配，而最終能否實現推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的目標，配套機制體制建設已不可忽視。