三中全會啟動新一輪土改推進城鄉要素平等交換

2013年11月13日 03:37
來源：21世紀經濟報道作者：孫春芳

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11月12日中共十八屆三中全會閉幕，涉及土地改革的議題，會議公報提出：讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。

公報還提出，“要建立公平開放透明的市場規則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉統一的建設用地市場”。

中國社科院農發所研究員黨國英表示，構建新型農業經營體系，意味著農地流轉形式將進一步多元化，而賦予農民更多財產權利，目前還不太好斷定是允許農地入市，或者只是延續十七屆三中全會的說法，允許農民在集體建設用地上參與開發經營。

國務院研究中心的一位專家表示，多年來，對于農業經營體制，官方一直提的都是家庭聯產承包經營和集體統一經營的雙層結合體制，但實際上集體統一經營已經有逐漸渙散的趨勢，而被大量進入農村的工商業資本所代替，新型的經營體制是否是繼續擴大“公司加農戶”的模式，這個還難下定論。

這位專家稱，因為從2013年“一號文件”的表述來說，中央對農民的經營體制，一直是鼓勵多元化的，既要壯大那些龍頭企業，又鼓勵發展多種形式的農業合作社，同時也不排斥一家一戶的小農經營。

而從三農問題的決策官員的近期言論來看，對于農業經營體制和農地流轉的態度依然是審慎的。

審慎的土地流轉

中農辦主任陳錫文不久前在清華大學的一次演講中表示，農業是最適合家庭經營的產業，這是一個基本規律。凡是不搞家庭經營的地方，不僅現代農業搞不成，連傳統農業都守不下去。

而國研中心副主任韓俊也表示，由于中國的人口和土地稟賦，決定中國的農村經營不可能像拉美和澳洲國家一樣搞大農場，只能是以家庭經營為主。

中國社科院農發所原所長、全國人大農委委員張曉山表示，未來的農村經營體制應該是以小農經營為主加上完善的社會化服務體系，這樣既能符合中國的土地人口國情，又能使傳統的農業跟大市場、大物流、新型金融銜接起來。

基于此，對于農地的流轉，目前各方態度也是分歧較大，上述國研中心的專家稱，一方面，近期安徽宿州埇橋區和無錫陽山接連推出土地流轉信托項目，為農地流轉開創了一個新的模式。但另一方面，中央在農地流轉中又設置了“用途管制”的規定，即流轉后的土地不能改變用途，例如此次安徽土地信托的項目為現代農業循環經濟產業示范園，由安徽帝元現代農業投資有限公司作為服務商提供服務。

經濟學家華生基本上是反對政府大張旗鼓地推動土地流轉的，其在最近發表的《土地制度改革六大認識誤區》一文中表示，土地自由流轉不會使他們的經營規模擴大和經濟狀況改善，相反會因工商資本拿走大量土地進一步惡化他們的處境。其表示，在日本、中國臺灣和韓國甚至美國的部分州都是立法嚴禁農業土地公司化商業化經營的。

事實上，中央關于土地流轉的兩條規定——“自愿有償依法”和“用途管制”實際對工商資本下鄉進行非農化操作進行了限制，但在地方實際運行時這兩條規定往往被規避，一些企業通過流轉取得農地之后，往往改變了農地用途，進行商業開發；而一些土地的流轉過程也不合規范，往往是企業跟村集體合謀完成，并未征求農民的意見。

在賦予農民更多財產權利上，上述國務院研究中心專家表示，應該是在確立農民的承包地、宅基地、集體建設用地使用權的基礎上，使農民更多地分享土地增值的收益，逐步提高農地的補償標準，對于外界預期的農地入市、集體用地和國有土地“同地同價同權”，短期內恐難以實現。

或重在盤活土地存量

十八屆三中全會公報中提到了要“建立城鄉統一的建設用地市場”，不過多位受訪者均表示，5年之前的十七屆三中全會早就明確提出“要逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，但5年過去，此事依然沒有多大進展，足見其阻力之大。

事實上，對于農業用地是否入市，農業領域的高層決策者是有顧慮的。中農辦陳錫文在前述清華演講時表示，農村搞建筑要堅持自有自用原則，而不能放開讓城里人到農村買房子，因為“如果允許以后還可以批農村集體建設用地，那就等于把前后門都打開了，前門批準農村集體建設用地，后門就又流轉出去，那整個建設用地的總規模還怎么控制？”

上述國務院研究中心專家表示，在土地問題上，決策層的主要思路還是要“盤活存量”，盡量少增加新的量。

陳錫文指出，目前非常突出的問題是工業用地價格太低，很多地方招商引資時低價甚至零地價出讓。陳錫文認為過低的工業用地成本一方面助長了高房價，另一方面，浪費土地資源，使得地方、企業沒有動力進行轉型升級、調整結構。

在嚴控用地的原則下，此次三中全會提出要讓“城鄉要素平等交換”。此前，重慶、成都曾經嘗試過城鄉統籌發展的綜合改革，并創造出“地票”、“土地換社保、宅基地換房”的新型模式，但這些新嘗試最終并沒有得到高層的全面認可。究其原因，在于上述模式仍然脫離不了一下范式：通過復墾農民宅基地來增加耕地，用多出來的耕地來換取用地指標，有了指標，就可以在城郊征地。

前述國務院研究中心專家表示，未來城鄉要素交換的突破口可能在允許農民在集體建設用地上更多參與經營開發上。

例如11月8日，深圳市實施的“農村集體土地”入市試點，該試點繞過傳統流程，只需繼受單位（即土地的實際使用方）和國土部門簽訂補償協議即可實現土地的轉讓。

在土地增值收益分配上，有消息稱，賣地的收益分配方式是70%歸深圳市國土基金，30%歸原村集體經濟組織，村集體經濟組織還可繼續持有不超過總建筑面積20%的物業專用于產業配套。

加大公共資源均衡配置

此次十八屆三中全會公報提出，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。

“公共資源均衡配置”是目前城鎮化工作的薄弱環節，張曉山認為，新型城鎮化不應該是光是地的城鎮化，更應該是人的城鎮化，這也符合通過城鎮化擴大內需的內在要求。而這需要政府在公共服務均等化上做出更大力度的措施。

統計數據顯示，2012年年底，中國的城鎮總人口7.12億人，占全國總人口52.6%。但這其中大約有三分之一的人沒有城鎮戶口。按照公安部的戶籍統計，中國實際的城鎮化率只有35.2%，有將近2.4億的城鎮人口只是常住城鎮卻沒有城鎮戶籍，這其中大多數是農村人口。

如何讓這部分“偽城鎮化”人口真正融入城市，成為當務之急。

陳錫文認為，這方面目前主要有四大問題，一是就業問題。農民工就業主要是靠民營中小企業、小微企業和個體經濟來解決。現在全社會就業增量的90%以上是靠民營經濟，所以我們的政策一定要向民營經濟、向中小企業、小微企業更多傾斜，對此一定要有清醒的認識。

二是住房問題。要把農民工轉為市民，能住下來是基本條件。在城鎮擁有自有住房的農民工只有0.7%。所有農民工中繳納住房公積金的人還不到3%。因此解決農民工轉市民后的住房問題，缺口相當大。

三是社會保障問題。據有關部門統計，全國農民工2011年底參加城鎮養老保險的比重為16.4%，參加城鎮醫療保險的為18.6%，參加工傷保險的為27%，參加失業保險的為9.4%。以目前農民工的參保率和繳費水平看，缺口相當大。如按照80%的缺口計算，1.6億進城農民工，每年繳納各項城鎮社會保險的缺口至少在1萬億元以上。

四是隨遷子女的入學問題。我國現在義務教育階段的孩子1.5億人，其中2500多萬是城鎮戶籍，1.25億多是農業戶籍人口。去年年底隨農民工父母進城到城鎮就讀的義務教育階段的孩子有1260萬。因此，義務教育資源的城鄉布局要抓緊研究，何況解決了農民工隨遷子女的義務教育問題，緊接著的就是高中階段教育和考大學的問題。