吳敬璉：中國土地市場是偽市場造成分配不公根本原因

2013年11月13日 11:35
來源：投資時報作者：馬國川

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吳敬璉：如何構(gòu)筑2.0版的市場經(jīng)濟(jì)體制

過去20年的市場經(jīng)濟(jì)可以稱為1.0版的市場經(jīng)濟(jì)。如今我們則要努力消除舊體制所留下的遺產(chǎn)，建立2.0版的市場經(jīng)濟(jì)體系。我們期待十八屆三中全會作出全面深化改革的總體部署。但是，改革從來不是一次愉快的郊游，而是一場艱苦的長征。我們將付出怎樣的努力，才能保證新一輪構(gòu)建2.0版市場經(jīng)濟(jì)的改革取得成功？

我國的市場經(jīng)濟(jì)體制亟待升級，新一輪改革的核心任務(wù)，就是消除目前存在的體制弊端，構(gòu)筑統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系

采訪｜特約記者馬國川

市場的靈魂在于自由競爭

投資時報：自從去年年底中共十八大重啟改革議程以來，社會各界都在熱議改革。隨著十八屆三中全會的召開，人們對于新一輪改革也充滿期待。但是改革涉及到方方面面，到底要抓住什么主線，人們卻存在很大爭議。在你看來，新一輪改革的主線應(yīng)該是什么？

吳敬璉：由于過去一些年里改革遲滯，積累起來的問題非常多，所以需要進(jìn)行的改革也千頭萬緒，任務(wù)重重。其中核心的課題，就是構(gòu)筑統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

1994年開啟的上一輪改革極大地推動了命令經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，到20世紀(jì)末，中國終于建立起了市場經(jīng)濟(jì)體制的初步框架，但這是一些命令經(jīng)濟(jì)舊體制遺產(chǎn)仍然嚴(yán)重存在的所謂“政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)”，市場體制并不完善。針對這種情況，2003年十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然存在許多“體制性障礙”，要求進(jìn)一步推進(jìn)改革，以便充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。遺憾的是，這個決定并沒有得到很好的貫徹執(zhí)行，命令經(jīng)濟(jì)的許多遺產(chǎn)遲遲未能得到消除，有時各級政府甚至取代市場，在資源配置中起了主導(dǎo)的作用。

過去20年的市場經(jīng)濟(jì)可以稱為1.0版市場經(jīng)濟(jì)。如今我們則要建立2.0版的市場經(jīng)濟(jì)體系，努力消除舊體制所留下的遺產(chǎn)。

投資時報：也就是說，1.0版的市場經(jīng)濟(jì)是有一種缺陷的體系。那么它的缺陷具體表現(xiàn)在哪些方面？

吳敬璉：主要表現(xiàn)為三大問題：一是市場割據(jù)。由于普遍存在的“條(部門)塊(地方)分割”，對市場“切塊、切條、切絲、切末”，沒有形成對一切市場主體開放的統(tǒng)一市場。二是缺乏競爭性。許多領(lǐng)域存在由國家權(quán)力保護(hù)的地方保護(hù)和行業(yè)壟斷，而反壟斷法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)對付行政壟斷軟弱無力，不能保證建立在規(guī)則(法治)基礎(chǔ)上的競爭。三是各類市場的發(fā)展參差不齊，商品市場發(fā)展也許還可以說差強(qiáng)人意，要素市場就發(fā)育程度低下、秩序混亂。

因為這些問題的存在，中國的市場制度還不能夠稱為一個成熟的現(xiàn)代市場制度。在上面講的三大問題中，核心問題是市場缺乏競爭性。自由競爭是市場制度的靈魂。正像諾貝爾獎經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者弗里德曼1988年訪問中國時在致中國領(lǐng)導(dǎo)人的備忘錄中所說：“真正需要的是自由的私人市場，在這里，自由的含義是對國內(nèi)外的競爭開放。”

投資時報：但是在有些人士看來，目前中國的市場已經(jīng)實現(xiàn)了競爭，甚至有些過頭了，才導(dǎo)致了腐敗等許多亂象，所以政府應(yīng)該加強(qiáng)對市場的控制和干預(yù)，“駕馭市場”。

吳敬璉：這種說法是對市場經(jīng)濟(jì)的錯誤理解。并不是商品可以在市場上買賣，就可以稱為“市場經(jīng)濟(jì)”了。市場交易的本質(zhì)，是自主和自由的交換。市場制度的功能，是通過市場的自由競爭形成能夠反映資源稀缺程度的價格信號，引導(dǎo)資源的有效配置，形成兼容的激勵機(jī)制。因此，市場制度的靈魂在于自由競爭。

已故的約翰·麥克米蘭教授在他的力作《市場演進(jìn)的故事》一書里說得一針見血，“任何在權(quán)力之下的交易，比如，一方管轄著另一方，或者雙方都受另一個更高權(quán)力機(jī)構(gòu)管轄時，所發(fā)生的交易都將是其他形式的交易，而絕不是‘市場交易’”。

1994年中共十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》正確指出，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就是要使“市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”。這種作用是通過競爭性的市場體系實現(xiàn)的。但是有些人士認(rèn)為，所謂“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”就是在黨政領(lǐng)導(dǎo)的駕馭之下的市場制度，一切不好的現(xiàn)象都是因為市場化造成的，需要加強(qiáng)政府的管控。這些思想認(rèn)識，再加上現(xiàn)實利益的驅(qū)動，導(dǎo)致近些年來政府不斷干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動，使權(quán)力而不是市場成為資源配置的主導(dǎo)力量。

投資時報：只是一種貌似市場的偽市場。

吳敬璉：對。中國的土地征購市場就是一個典型的“偽市場”。它被各級政府高度管制，沒有競爭，成為腐敗的沃土。各級政府在配置土地、資金等資源方面擁有過大的權(quán)力，對政府活動邊界又往往不夠明確，這樣就使官員掌握過大的自由裁量權(quán)和尋租機(jī)會，這是產(chǎn)生權(quán)錢交易、分配不公等社會不公平的根本原因。所以我認(rèn)為，沒有競爭的市場比沒有市場還可怕。

事實上，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)識到了問題的嚴(yán)重性。中共十七大報告要求，“堅持平等保護(hù)物權(quán)”，“形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭相互促進(jìn)的新格局”。中共十八大報告也強(qiáng)調(diào)，“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)”。

投資時報：雖然文件里有這樣的規(guī)定，但在現(xiàn)實生活中并沒有完全實現(xiàn)。

吳敬璉：當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)體制的最主要缺陷，在于政府過多的行政干預(yù)和深度介入微觀經(jīng)濟(jì)活動，廣泛的行政干預(yù)和國有大企業(yè)的行政壟斷，壓制了獨立自主的企業(yè)作為市場主體、技術(shù)創(chuàng)新主體的主動性和創(chuàng)造性。這使市場難于發(fā)揮其有效配置資源和建立兼容激勵機(jī)制的作用，同時也導(dǎo)致尋租盛行、腐敗猖獗。

所以在我看來，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制亟待升級。新一輪改革的核心任務(wù)，就是正對目前存在的體制弊端，構(gòu)筑統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，也就是所謂的2.0版市場經(jīng)濟(jì)體系。

核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系

投資時報：構(gòu)筑競爭性的市場體系，需要從哪些方面入手呢？

吳敬璉：要建設(shè)競爭性市場體系，需要推進(jìn)一系列的改革：

一，明晰市場體系的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)，確保不同市場主體的財產(chǎn)權(quán)利得到平等保護(hù)；二，放開各類商品價格和包括利率、匯率在內(nèi)的要素價格，使市場能夠充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性的作用；三，清理修訂現(xiàn)行法律法規(guī)，在商品市場和要素市場上實行“法無禁止即自由進(jìn)入”的原則，保證不同所有制企業(yè)能夠平等地使用生產(chǎn)要素；四，完善反壟斷立法，嚴(yán)格執(zhí)法，消除目前廣泛存在的地方保護(hù)和行政性壟斷；五，按照“市場能辦的放給市場，社會能辦的交給社會”的原則，劃分政府職能邊界；六，確保司法獨立，法官獨立行使審判權(quán)，克服司法地方化的傾向；七，市場監(jiān)管實行“寬進(jìn)嚴(yán)管”的方針，由事前監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向以事后監(jiān)管為主，實質(zhì)性審批轉(zhuǎn)向合規(guī)性監(jiān)管。

投資時報：你提到的這些方面，幾乎每一條都與政府自身有關(guān)。

吳敬璉：是的，這是因為目前政府支配資源的權(quán)力太大，下一步改革必須要劃清楚政府和市場的邊界。必須把直接控制經(jīng)濟(jì)的全能型政府改造為提供公共服務(wù)的服務(wù)型政府，并將各級黨政機(jī)關(guān)和官員置于民眾的監(jiān)督之下。

既然改革的焦點在于政府在市場經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，因此核心的問題是政府自身的改革。由于這一改革將會觸動政府和官員的權(quán)力和利益，它就不可避免地面臨很大的阻力和障礙。這樣，改革要取得突破，就不但需要領(lǐng)導(dǎo)人具有遠(yuǎn)大的目光和很高的政治智慧，還需要大眾的積極參與和監(jiān)督。只有這樣，才能打破特殊既得利益集團(tuán)的阻礙和干擾，推進(jìn)從所謂威權(quán)發(fā)展模式向民主發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。

投資時報：既然目前的問題是政府支配資源的權(quán)力太大，是否可以說，政府自身改革的目標(biāo)就是建立“小政府”呢？

吳敬璉：我不太同意“小政府”的說法。在我看來，政府改革的目標(biāo)應(yīng)該是建立“有限政府”和“有效政府”。

所謂有限政府，是和計劃經(jīng)濟(jì)下的全能政府(無限政府)相反的政府形態(tài)。從經(jīng)濟(jì)方面看，市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品的提供有關(guān)的資源，而不能任意擴(kuò)張。稀缺資源的基本配置者的角色應(yīng)當(dāng)由市場去擔(dān)當(dāng)。所謂有效政府，則是政府應(yīng)當(dāng)在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費(fèi)，做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)。

一個好的政府，就是一個既能謹(jǐn)守自己的職責(zé)、又能為民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的政府。

投資時報：要達(dá)到這樣的目標(biāo)顯然并非易事。從當(dāng)前看，政府改革迫切需要解決的是哪些問題？

吳敬璉：第一，確保公民的基本權(quán)利不受侵犯。《中華人民共和國憲法》和中國政府簽署的《世界人權(quán)公約》對人的基本權(quán)利有明確的規(guī)定。人民群眾的這些基本權(quán)利，包括言論、出版、集會、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等自由，人身權(quán)利以及選舉和被選舉的權(quán)利必須得到切實的保障，不受任何侵犯。公民對政府公務(wù)活動的知情權(quán)，也是一項基本的人權(quán)。各級政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把它作為自己的一項基本職責(zé)。

第二，政府要嚴(yán)格遵守憲法和法律，實現(xiàn)依法行政。必須在削減各級政府支配經(jīng)濟(jì)資源權(quán)力的同時，切實保證所有政府官員在執(zhí)行自己的職能時嚴(yán)格遵憲守法，防止他們以國家的名義侵犯公民的基本權(quán)益。近年來，全國人民代表大會和國務(wù)院制定了一系列限制政府行政權(quán)力的法律法規(guī)，現(xiàn)在的問題是如何保證這些法律法規(guī)得到切實的執(zhí)行。作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨，應(yīng)該嚴(yán)格遵守《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，黨員必須“模范遵守國家的法律和法規(guī)”。

第三，培育公民社會，提升社會的自組織能力。現(xiàn)代社會利益多元，社會活動五彩繽紛，公共事務(wù)不能僅僅靠黨政機(jī)關(guān)和行政官員來處理，還要發(fā)展民間社會組織，廣泛實行各種社群的自治。

投資時報：當(dāng)前中國社會的許多社會矛盾都和這三個問題有關(guān)，尤其是和法治的缺失有密切關(guān)系。

吳敬璉：所以，政府改革最需要優(yōu)先考慮的是加快法治建設(shè)。這又包括三方面內(nèi)容：一是在全體人民中尤其是在黨政干部中樹立法治觀念；二是按照憲法所體現(xiàn)的公認(rèn)正義來制定法律和修訂法律；三是獨立審判，公正執(zhí)法。其中第三項是目前法治建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)，必須下決心補(bǔ)上這一課。

為改革創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境

投資時報：你認(rèn)為政府支配資源的權(quán)力太大，但是一些人仍然認(rèn)為“強(qiáng)政府”是中國成功的奧秘所在。雖然中央高層一再強(qiáng)調(diào)要著重實現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但是我們往往習(xí)慣于以投資來拉動經(jīng)濟(jì)增長，而且動輒就是億萬級的投資。盡管政府也希望引導(dǎo)民營企業(yè)進(jìn)入更多領(lǐng)域，可相當(dāng)一部分民營企業(yè)汲取過去的教訓(xùn)，心存顧慮，并不熱心。

吳敬璉：這種粗放的經(jīng)濟(jì)增長模式正是我所擔(dān)心的。長期以來，中國實行依靠投資拉動的經(jīng)濟(jì)增長模式，盡管取得了高速增長，但是也引發(fā)了資源枯竭、環(huán)境破壞、投資過度、消費(fèi)不足、貨幣超發(fā)等等種種惡果。

2008年全球金融危機(jī)發(fā)生以后，政府出臺了4萬億投資和10萬億貸款的救市措施，把GDP增長率一度拉升到8%以上。但一年以后，GDP增長率就開始了連續(xù)5個季度的下降。2012年5月，政府再次要求加大投資的力度。有的地方依靠政府這架“發(fā)動機(jī)”和超過本地GDP100%的投資，把GDP增長率拉升到兩位數(shù)。但是從整體來說，這次刺激政策的拉升作用微不足道，而且只維持了不到一個季度，從2013年第一季度起增長率又再次下降。顯然，靠投資驅(qū)動的增長方式已經(jīng)走到了盡頭，經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂“投資報酬遞減規(guī)律”的作用明顯地表現(xiàn)出來。

投資時報：最近幾年，代表效率改善的全要素生產(chǎn)率(TFP)指標(biāo)出現(xiàn)了惡化的態(tài)勢，國民經(jīng)濟(jì)的潛在增長率也因此出現(xiàn)明顯的下降。據(jù)清華大學(xué)白重恩教授的研究，中國1979年至2007年全要素生產(chǎn)率年均增長達(dá)到3.72%，而2008年至2012年則下降到2.21%。這就意味著如果不實施強(qiáng)刺激政策用貨幣超發(fā)或寅吃卯糧的辦法強(qiáng)行拉升增速，增長率就會下降，從而使許多原來前些年被GDP高增長所掩蓋的經(jīng)濟(jì)和社會矛盾顯露出來。

吳敬璉：可是如果繼續(xù)采取不顧后果的短期政策進(jìn)行刺激，無異于飲鴆止渴，只能是在盲目擴(kuò)張和剎車調(diào)整之間打轉(zhuǎn)，最后引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。長期高速增長所掩蓋的社會矛盾暴露出來，造成嚴(yán)重的后果。

改革需要一個寬松穩(wěn)定的宏觀環(huán)境，要力避出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。1980年代后期推出了一些改革措施，但是由于宏觀環(huán)境不穩(wěn)定，導(dǎo)致改革受挫，而且引發(fā)了政治風(fēng)波。前車之鑒，不可不察。不過，盡管需要根據(jù)中國當(dāng)前的實際情況運(yùn)用短期政策努力穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)，但是千萬不能重復(fù)過去的老路，繼續(xù)通過大量投資來拉動經(jīng)濟(jì)增長，給改革措施出臺造成障礙。

投資時報：你的擔(dān)心不是多余的。依靠海量投資拉動GDP增長已經(jīng)導(dǎo)致國家資產(chǎn)負(fù)債表狀況惡化。事實上，隨著資產(chǎn)負(fù)債率的日益攀升，溫州、蘇南等地相繼出現(xiàn)了“跑路”事件，今年6月份的“錢荒”也給人們發(fā)出了預(yù)警信號。

吳敬璉：這種狀況若不改變，受到一種外來的沖擊或者是內(nèi)部的某種沖擊的時候，就可能爆發(fā)系統(tǒng)性的危機(jī)，必須防患于未然。

可以采取的措施包括：(1)制止目前仍方興未艾的盲目“造城”等投資沖動；(2)動用國有資本存量，償還社保、公租房等方面的或有債務(wù)；(3)對鐵道等負(fù)債率過高或資不抵債的企業(yè)實施債務(wù)重組，出售部分資產(chǎn)償還債務(wù)；(4)實施銀行資產(chǎn)證券化、減持國有股或整體出售國有企業(yè)、處理“曬太陽”的開發(fā)區(qū)地產(chǎn)等措施盤活某些已經(jīng)處于“僵死狀態(tài)”的資產(chǎn)存量；(5)在摸清地方政府債務(wù)底數(shù)的基礎(chǔ)上，采取措施化解風(fēng)險；等等。

總之，應(yīng)當(dāng)努力保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，同時采取措施消除隱患，為改革營造一個良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

投資時報：改革不但需要良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也需要良好的社會環(huán)境。現(xiàn)在人們一方面對改革寄予厚望，另一方面也有某種擔(dān)心。因為改革會涉及到權(quán)力尋租的特殊既得利益，政府能否有“壯士斷腕”的勇氣，人們都在觀望。

吳敬璉：就像商鞅變法“徙木立信”一樣，改革也要通過具體行動來塑造公信力。當(dāng)前迫切需要嚴(yán)厲打擊貪腐分子，贏得民眾的信任。這些擁有特殊既得利益的貪腐分子必然會采取各種辦法設(shè)置障礙，阻礙市場化、法治化改革的推進(jìn)。所以，打擊貪腐不但可以贏得民心，而且可以預(yù)先消除這些人對于改革的阻礙。

總而言之，在十八屆三中全會作出全面深化改革的總體部署以后，一定要群策群力，克服阻力，保證新一輪構(gòu)建2.0版市場經(jīng)濟(jì)的改革取得成功。這對于保障中國經(jīng)濟(jì)社會的長期持續(xù)發(fā)展，對于實現(xiàn)富裕、民主、文明、和諧中國的偉大目標(biāo)，都具有決定性的意義。(完)