劉尚希：分稅制不會變

2013年11月13日 21:54
來源：鳳凰財經 作者：吳麗華

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11月12日，中共十八屆三中全會在北京閉幕，會議公報發布后，經濟學家、財財政部財政科學研究所副所長劉尚希接受了鳳凰財經專訪，解讀剛剛公布的十八屆三中全會會議公報，并對其中有關財稅體制改革的表述做了深入分析。

劉尚希表示，“建立事權與支出責任相適應的制度”的提法蘊含了錢由誰來花更合理的問題，表明支出責任需要在中央與地方之間調整，上移部分支出責任和事權應當是今后改革的方向。

他指出，當前財稅體制面臨的問題是，地方的支出責任明顯偏大，85%的支出責任在地方，而中央的支出責任只有15%，顯然偏小。這說明地方干了一些不適合于地方來干的事情。事權履行的重心過度下移，容易引發各種矛盾并導致政府效率低下。

他還表示，“透明預算”意味著預算完全透明，這一提法以前的文件中沒有出現過，對預算的透明度提出了更高的要求，意味著提高預算透明度的改革步伐要加快。

有關備受關注的國企改革和國企壟斷的問題，劉尚希認為輿論對國企壟斷存在誤區，壟斷的定義被泛化了。

他指出，評價國企壟斷要看他是行政性壟斷還是自然壟斷，任何市場經濟都會產生壟斷，問題不在于壟斷，而在于消除行政性壟斷；在國企所在的領域，即使國企退出，民企進入也會形成壟斷，因為需要規模經濟；公共資源如何讓大家公平地占有和使用，而不是靠關系，這才是改革的關鍵。

有關放開市場準入，給民企更多發展機會的話題，劉尚希表示，放開市場準入，要看什么領域。比如石油、煤炭等公共資源，挖出來就是錢，完全放開市場準入只能是放開給少數資本，讓財富更快地集中到少數人手中，相比集中到國有企業后果更為嚴重，集中到國有企業，還可以通過劃歸社保基金等形式來實現全民共享，而公共資源收益一旦集中到私人手中則無法重新收歸國有。

上移事權將是改革方向

鳳凰財經：十八屆三中全會已經閉幕，各界都對這次會議有著很高的期望，此次會議公報全文5000余字，比十一屆三中全會以來的歷屆三中全會字數都多，您怎么理解？從現在已經公布的信息來看，您認為這次會議會對我國的發展產生怎樣的影響？

劉尚希：既然是全面深化改革，涉及面寬廣，闡述了經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設6個方面的改革，字數自然就要多。

這次三中全會所帶來的不僅僅是經濟發展，而應當是經濟發展基礎上的全面發展和社會公平正義的保障。對我國來說，是社會主義的價值觀在市場經濟基礎上的發展。全面深化改革，將促進制度完善，推進國家治理體系和治理能力的現代化。制度的現代化，對于國家的現代化是至關重要的。

鳳凰財經：您一直深入研究財稅領域的問題，有關財稅體制改革也一直備受關注，會前就有傳言說財稅體制三中全會將對財稅體制改革著墨較多，從公報來看也的確如此，全會有關財稅體制改革的一系列表述您怎么看？有關財稅體制改革的新提法將意味著財稅體制改革會有哪些突破性進展？

劉尚希：有關財稅體制改革的表述確實字數著墨較多，我認為有以下亮點：

一是財政職能的新定位，強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，而不只是經濟的一個環節。這突破了從經濟學視角來認識財政的老框框，把財政的定位提升到了一個新的高度。

二是把財政提升為國家長治久安的“制度”保障，而不僅僅是拿錢的。財政是一項關系到國家治理的制度安排，這項制度安排是否合理，事關國家治理基礎是否穩固。而財政一頭連著國家錢袋子，另一頭連著老百姓錢袋子，充滿了各種復雜的利益關系和利益博弈，故而財政的改革往往是驚心動魄的。財政的改革也就是國家治理基礎的改革，財政改革好了，也就意味著國家治理的基礎更加穩固了，長治久安就有了保證。

三是“法”字當頭，解決法與財兩張皮的問題。法治是現代國家的基本特征，也是現代財政的基本特征。依法理財作為依法治國的重要內容是基礎性的，如果法與財兩張皮，則表明依法治國就落空了。因此，調整事權、完善稅制、透明預算等等財政改革的各個方面和環節都應當遵循法治思維。

四是穩定稅負，意味著今后稅收與GDP增長要協調，給了社會一顆定心丸。這包括兩個方面的含義：一是避免稅收增長過高，過高會加大宏觀稅負，拖累經濟發展；二是要避免稅收增長過低，過低就會導致赤字債務擴大，擴大財政風險甚至引發危機。無論哪一種情況都會擴大公共風險。

鳳凰財經：一直備受關注的財力和事權相匹配的改革此次表述為“明確事權”和“建立事權和支出責任相適應的制度”是不是說明財稅體制改革有了新的明確的改革思路？

劉尚希：支出責任是指花錢辦事的責任，不只是錢從何來。顯然，事權與支出責任相適應的制度這個提法蘊含了錢由誰來花更合理的問題，表明支出責任需要在中央與地方之間調整，同時調整事權，事權與支出責任相匹配，也就意味著事權與財力相匹配了。

當前面臨的問題是，盡管地方財力相當一部分來自于中央，但地方的支出責任明顯偏大，85%的支出責任在地方，即國家錢袋子中有85%的錢是由地方來花銷的。而中央的支出責任只有15%，顯然偏小。上移部分支出責任和事權應當是今后改革的方向。

現在的財稅體制下我們過多地把不適合地方政府履行的支出責任交給了地方，比如全國性干道的建設、大江大河的治理、邊防性事務、緝毒等本來應該由中央承擔的支出責任交給了地方。事權與支出責任相匹配就是類似的支出責任應上收中央。

鳳凰財經：上移支出責任和事權的改革方向，意味著今后財稅體制將發生怎樣的變化？會有哪些方面的難題？是不是說目前的轉移支付體系會有變化？

劉尚希：在這一改革思路下，原來中央用于委托地方履行中央支出責任事務的轉移支付資金就會減少，同時，這有助于提高資金的使用效率、發揮中央和地方兩個積極性。

上收事權的改革方向意味著，現有的分稅制基礎不會改變，在營改增全面推進之后，中央和地方的財政分配關系上中央稅和地方稅的稅種設置會有變化，我認為可能是生產性環節的稅種大多歸中央，而消費環節的稅種大多歸地方。

另外，公報中提出的發揮中央和地方兩個積極性，而不是提發揮五級政府或各級政府的積極性，其中蘊含深意。從國家治理的角度觀察，是中央和地方兩個層級，表明財政體制改革分為兩個層面：一是國家財政體制或中央財政體制，二是地方財政體制，財政改革的大方略應是基于中央、地方兩個層級，而不是五級政府。屬于地方的省、市、縣、鄉鎮四級政府之間的財政關系，地方可以根據自己的特點因地制宜，而不一定是照搬國家層面的體制安排。這樣，地方的主動性、創造性和積極性才能發揮出來。

“透明預算”意味著預算完全透明

鳳凰財經：公報中“透明預算”的提法以前在相關的文件中沒有出現過，您對這一提法怎么理解？

劉尚希：的確這一提法以前沒有出現過，透明預算意味著預算完全透明，對預算的透明度提出了更高的要求，相比以前提高、擴大預算透明度的提法要求更高、更為明確，提高、擴大等提法可快可慢，而透明預算則是要盡快做到預算的完全透明。

我認為在預算法修改的過程中，有關預算透明度的問題，以前就有過研究，現在看來相關的表述肯定會寫進去。

鳳凰財經：“改革稅制、穩定稅負”的提法是否意味著說了多年的結構性減稅會有變化？穩定稅負和結構性減稅有什么不同？

劉尚希：穩定稅負和結構性減稅說的不是同一個問題，穩定稅負意味著今后稅收與GDP增長基本同步，稅收的增長不會大幅高于GDP增長，實際上是給了一顆定心丸。

結構性減稅則是通過營改增等一系列的改革實現法定稅負的降低，一定程度上是通過結構性減稅來實現經濟增速趨緩條件下穩定稅負的目的。

放開市場準入要看領域

鳳凰財經：此次會議召開前各界對國企改革和給予民營企業和中小企業更多發展機會的話題討論較多，對公報中國企民企關系的闡述您怎么解讀？民營企業、特別是民營中小企業會否迎來更好的發展機會？

劉尚希：我認為公報中的論述對民企的發展應是一個利好，是一個新的機遇期。提出混合所有制經濟，意味著國有、民營不是涇渭分明的，也不是對立的，而是可以融合發展、共同發展。民營經濟的發展要靠核心競爭力和自身的創新能力。

公有制的背景下，國企應走向全球，轉變為跨國公司是基本趨勢，國有企業要成為跨國公司，起到保護國家經濟、資源能源安全的作用，僅僅在國內發展則會擠壓國內市場空間，對于弱小的民營中小微企業發展會產生擠出效應。

鳳凰財經：公報中“必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。”您怎么理解？這樣的表述是不是意味著外界期望的國企改革和打破國有企業的壟斷地位還有很多的困難，短期內不會有太大的進展？

劉尚希：國企的活力、控制力、影響力應當表現在創新、全球競爭、國家經濟安全等方面。研發創新，國企應充當領頭羊，而不是靠公共資源贏利。國企的壟斷應當主要表現在全球市場，而不是在國內市場。在公共資源的開發使用上，不能低門檻一哄而上，那樣就會產生“公地的悲劇”。

另外，現在輿論對國企壟斷存在誤區，壟斷的定義被泛化了，我們說國企壟斷要看他是行政性壟斷還是自然壟斷。任何市場經都會產生壟斷，問題不在于壟斷，而在于消除行政性壟斷。

在國企所在的領域，即使國企退出，民企進入也會形成壟斷，因為需要規模經濟。公共資源如何讓大家公平地占有和使用，而不是靠關系，這才是關鍵。

我們說放開市場準入，要看什么領域，比如石油、煤炭等領域，挖出來就是錢，放開市場準入只能是放開給少數資本，讓財富更快的集中到少數人手中，相比集中到國有企業后果更為嚴重，集中到國有企業還可以通過劃歸社保基金等形式實現共享，集中到民營企業則無法重新收歸國有。

像煤老板的暴富實際上是占了公共資源的光。不少礦山開采權的轉讓價格是不完全的，生態成本、環境治理成本未納入其中。礦山屬于國家所有，但礦山一開采完畢，國家所有權的對象也同時消失了，而留下的大量生態環境問題卻由公眾和政府來承擔。這種狀況需要盡快改變。

當然這么說并非指國有企業改革、破除壟斷沒有必要，而是說改革應當通過法律的途徑，減少政府行政審批、政府定價、行政管制造成的壟斷和價格的不公，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府的作用。

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