國家治理現代化引人遐想將進一步簡政放權

2013年11月14日 00:17
來源：華夏時報

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本報記者商灝北京報道

“推進國家治理體系和治理能力現代化。”11月12日閉幕的十八屆三中全會這樣強調國家治理的現代化，意味著要求國家治理更加科學、更加民主，同時也要更制度化、規范化、程序化，而不再像過去那樣的傳統方式。我們看到，不管是中央行政體制改革還是地方行政體制改革，都已成為整個三中全會改革全局的關鍵和重點。

順德試點大部制改革

回望歷史，1992年，順德經歷的一場歷史上力度最大、層次最深的行政體制改革，最大限度地釋放了生產力，將順德在改革開放后野蠻生長的經濟力量放出牢籠。2009年9月16日，順德啟動以大部制為內容的行政體制改革，將41個黨政群機構整合為16個。雖然相隔17年，但兩次改革卻彼此聯系。1992年把56個政府部門合并為18個，形成了順德行政體制改革中的首次大部制。2009年的機構整合將部門職能、權責集體理順，讓政府從管理者的角色逐步轉變，成為服務型政府。2010年9月，順德開始簡政強鎮事權改革。隨后，順德分別推出三項圍繞著“大社會、小政府”的配套改革措施——審批制度改革、農村綜合體制改革、社會綜合體制改革。

改革的大趨勢已難以逆轉，但其中的問題如何理順？新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年曾就順德改革案例發表觀點稱，政府不妨通過行政審批的事權下放，把專業的東西交還給社會，或縱向推行大部制，縮短從區到村居的行政距離。

2012年12月，新任中共中央總書記習近平，以1992年鄧小平南巡路徑來到了順德視察，并表達了“改革不停頓，開放不止步”的觀點，要求廣東繼續充當改革排頭兵。2013年9月3日，順德開始在廣東省內率先試運行企業登記并聯審批。至此，順德“小政府、大社會”的形態有了雛形，為隨之而來的社改、審改、農改組成的三大改革奠定了根基。

順德試點，加上人們熟知的廣東南海“政經分離”試驗，或許應該被看成行政體制改革這個大手術的最早動作。

手術刀揮向地方政府

8月27日的中央政治局常委會討論并通過了《地方政府職能轉變與機構改革方案》，“手術刀”開始真正面向地方政府。

坦率而言，某些時候“政令不出中南海”并非危言聳聽。現實的行政格局下，確實有政令不暢的“堰塞湖”需要疏通，確實有地方“小算盤”、“小九九”需要遏制，也確實有“上動下不動、頭轉身不轉”的隱憂需要扭轉。總之，克服拖延應付以及打折扣、搞變通，需要一番改革“好功夫”。

11月1日的國務院電視電話會議，以周密的部署體現了這樣的“功夫”。比如對地方政府職能轉變提出明確要求：做好中央下放的審批事項，中央明令取消的，要不折不扣地放給市場和社會，不得截留；同時把地方本級該放的權力切實放下去、放到位，特別是對不符合法律規定、利用“紅頭文件”設定的管理、收費、罰款項目應一律取消。又比如對地方機構改革提出明確要求：嚴控地方政府機構編制總量，確保財政供養人員只減不增。

這些部署的核心，在于建立一種行政規范和制度安排，使得地方不能截留全國改革大局的紅利。

中央政府已經提出，優化行政層級和行政區劃設計，有條件的地方探索省直管縣。地級市的公務員，大約有150萬人，如果省直管縣推行，撤銷地級市之后，這150萬個編制就減掉了，但從具體方案來看，現在還沒有看到部署這一改革。

類似于廣東順德的地方大部制改革，會全面推開嗎？中央文件已明確，“結合地方實際，穩步推進大部制改革”，“各級政府要從實際工作出發，大膽創新，在更大范圍、更多領域綜合設置機構。”從這些表述來看，中央文件沒有單純推廣單一模式，但中央文件中也有一個重要信息：實行綜合設置機構的地方和部門要總結經驗，不斷深化改革，探索完善綜合設置機構的有效運行機制。這對先行探索大部制的順德來說應是恰逢其時。順德或許可以根據中央文件精神繼續理順大部制運行機制，為中國地方大部制探索出更好的經驗。

上海自貿區改革風向標

除了中央現在已經部署推進的改革，地方政府的職能轉變和機構改革還有哪些最新探索？

一位上海市的官員表示，中國（上海）自貿區作為兼具經濟自由和改革試驗區功能的特殊區域，有必要先行探索。而上海自由貿易試驗區揭牌當天，外界最為期待的莫過于上海自貿區負面清單的內容。根據總體方案，上海自貿試驗區內實施“準入前國民待遇+負面清單”的管理試點。而負面清單被認為是自貿區管理體制改革的關鍵點，也是中國對外開放和簡政放權的實踐。

但最終公開的負面清單卻被外界“吐槽”為《外商投資產業指導目錄》的翻版。上海方面的解釋是，要在試驗取得經驗后才能逐步修改這個負面清單，使之更符合國際高標準。但不管怎樣，上海自貿區內實施的這項管理試點，仍是中國適應國際投資新規則的發展趨勢。

中共十八屆三中全會已經把上海自貿區寫入會議文件，未來的3年中，這28平方公里將成為中國改革的重要風向標。

上海自貿區的這場改革試驗究竟有什么樣的立意和構想？會有哪些制度性突破？其成果將如何惠及上海、推至全國？在上海市委書記韓正看來，自貿區本身，關系到“創新”與“可復制”；其籌劃和決策過程，得到最高層的肯定和直接推動，因為“和國家的戰略需求對接了”。

下一步中央和地方行政體制改革將要重構三個關系：一是重構政府和市場的關系；二是重構政府和社會的關系；三是重構中央政府和地方政府的關系。而這三個重構前提條件就是加快審批制度改革的步伐，減少不必要的行政審批，減少不必要的行政許可，減少不必要的檢驗、認證等等。一句話，就是簡政放權，中央政府要把各個權力放到下面去。所以行政審批制度能否深化、取消、到位，將成為這次改革成敗的關鍵。