城鄉統一建設用地市場本質是“同地同權同價”

2013年11月14日 00:20
來源：華夏時報作者：楊仕省

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本報記者楊仕省北京報道

“剛剛結束的十八屆三中全會中提出，建立城鄉統一的建設用地市場，這是土改的新方向。”11月13日，曾參與國務院法制辦征地制度改革方案征求意見的北京市京鼎律師事務所律師杜兆勇在接受《華夏時報》記者采訪時表示，土地制度改革向來是中國所有改革的核心所在，攸關國運興衰。

“這句話，十七屆三中全會也說了，這次重提強調的應該是今后如何落實的問題。”據杜兆勇分析，要建立城鄉統一的建設用地市場，會使土地利益分配格局發生巨大的變化。

“中國的改革開放每每向前走的關鍵一步，都是從農村開始的，這次也不例外。”亞太城市房地產研究院院長謝逸楓表示，這次三中全會為農地進入市場從而形成城鄉統一的用地市場指明了方向。

再提城鄉統一

農村是中國改革的起點，也是難點。

土地改革包括方方面面的內容，比如土地稅收制度改革、土地產權制度改革、土地使用制度的改革等。這其中，土地制度、糧食安全、城鄉一體化等議題，尤其受關注。中國農業大學土地資源管理系主任朱道林對記者表示，土地始終是核心，它關系到農業生產的規模、農民財產性收入的多寡，還影響城市的發展。

“雖然允許土地流轉，促進農業規模經營是共識，但是規模經營能做多大？土地流轉和城鎮化的發展速度之間的關系如何處理？”杜兆勇認為，這些問題目前各方仍然爭論激烈。他表示，到底實行一種加速推進城鎮化、促進土地規模集中的政策，還是穩步推進，無論采取哪種傾向的政策，都可能會承受壓力。

據杜兆勇介紹，十七屆三中全會提出，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，與國有土地享有平等權益，但這些年落實得并不好。

“這次提出建立城鄉統一的建設用地市場，其實質上是建立‘同地同權同價’的土地市場。”朱道林認為，破除城鄉二元制，釋放土地改革的紅利。在中國，土地制度是一項根本制度，涉及幾億民眾的切身利益，改革意味著重新劃分利益。

杜兆勇隨后判斷，未來土地供應或從“單一”變成“雙軌”，除了國有土地能入市外，還包括農地入市，但這項改革需要巨大的推進力，需要繼續完善農村土地產權體系、健全我國土地稅法和打破地方政府壟斷土地市場。“有了明確的方向還只是第一步，仍需可操作性措施。”杜兆勇說。

據悉，國土部很早前就在蕪湖、蘇州、湖州、順德等地開展了農村集體建設用地流轉試點，但效果仍不明朗。2013年中央一號文件指出，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。

北京大學房地產研究所所長陳國強表示，農村集體土地的主要問題不是入市問題，而是在保證其權利的基礎上，對其用途要有嚴格限定。

按照城鄉統籌發展的要求，改革農村集體建設用地使用制度，推動農村經營性集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場，與國有建設用地享有平等權益，逐步形成反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的土地價格形成機制。

集體土地入市

與上一屆三中全會相比，對“建立城鄉統一的建設用地市場”十八屆三中全會刪除了“逐步”二字，足以影響市場預期。現有法律規定，農民的宅基地既不能抵押，也不能出售給本村以外的人。

不過近年來，一些地方紛紛進行集體土地流轉試點，不少農民期待有朝一日，自己承包的土地能夠和城市的土地一樣同權同價。在十八屆三中全會后，他們的理由更充足：農民需要獲得自己的財產性收入，地方政府不應當壟斷土地。

集體土地入市最直接的反對力量來自地方政府。此前，地方政府掌控了所有集體土地變為國有土地的渠道，通過壟斷這個市場，賺取土地差價。2012年，政府的土地出讓金收入高達2.69萬億元。

“集體土地一旦入市后，地方政府的土地收益必將大幅縮水。”杜兆勇說，不論過去還是現在，當然也包括今后，城鄉問題始終都是一個重點問題。“經過多年的發展，農村的面貌有了相當的改觀，但城鄉差別依然巨大。”北大教授張千帆認為，本屆三中全會之后，集體土地流轉有望加快推進，“同地同權”成為新土改的動力。

不過，農村集體土地入市也引起了不少人的憂慮，他們擔心此舉可能會沖擊18億畝的耕地紅線。“如何推進農村和城市的房地產市場一體化建設，如何做到既提高農民的財產性收入，又能推進中國的城鎮化進程，這才是問題的關鍵。”張千帆認為。

中國土地學會副理事長黃小虎則認為，農地確權是新土改的開始。“對于無論城市或農村的用地，開征不動產稅；國家繼續實行征地沒話可說，但是補償標準應參照改變用途后的市場價格，與農民協商確定，不能夠政府單方面說了算。”黃小虎表示。

據了解，國土部正在積極推動農民宅基地轉讓，并于10月29日公布了其起草的《節約集約利用土地規定(草案)》(征求意見稿)公開向社會征求意見，其中允許農村閑置宅基地實行自愿有償退出。

這份草案明確指出，將土地節約集約利用的目標和政策措施納入地方經濟社會發展總體框架、相關規劃和考核評價體系。據國土部耕地保護司司長嚴之堯透露，如果城鎮化率達到80%，至少還需要8000萬畝土地，因而土地供需缺口較大。他給出的理由是，城鎮化率每提高一個百分點，就要轉移1400萬人，用地287萬畝。

據記者了解，當前我國集體土地制度正在改變，主要表現為各地的集體土地流轉與耕者有其田制度相矛盾。“集體土地只有確定了歸屬權，農民才能得到合理的補償。”杜兆勇說，現在，我國正在積極推進城鎮化建設，如何提高征用農村集體土地的補償標準，顯得至關重要。

北京大學法學院教授姜明安表示，土地制度改革的根本目標是建立集體土地和國有土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度。“在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進入市場，按照市場價格公平交易。”姜明安認為，難點在于如何突破現有土地制度下既得利益者的阻力，使地方政府擺脫對土地出讓金的依賴。