新土改露端倪：城鄉一體化囊括農地確權、入市方向

2013年11月14日 01:14
來源：每日經濟新聞 作者：胡健

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十八屆三中全會公報，明確了未來我國土地改革的方向。

公報除了提出“建立城鄉統一的建設用地市場”之外，還有“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制”等表述。

瑞銀證券首席經濟學家汪濤告訴《每日經濟新聞》記者，預計政府可能會通過在多地試點而非全國鋪開的方式來推進戶籍和土地改革。推進農村土地確權頒證工作能夠保障農民的土地承包經營權，允許其通過抵押、轉讓等形式流轉土地承包經營權。

農地入市有望突破

在眾多專家看來，“建立城鄉統一建設用地市場”的基礎就是讓集體土地入市。

由于各種限制，農民的承包地、宅基地不能作為資本流動，很難帶來財產性收入。但現實情況卻是農村集體建設用地隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉權利缺乏可靠保障。

安徽財經大學合作經濟研究中心教授唐敏告訴記者，農村土地征用的時候，給農民的補償，與城市的土地在征用的時候給的補償是不一樣的?，F在講“建立城鄉統一的建設用地市場”就是指不要搞成“二元結構”。

“農村集體建設用地入市，是十八屆三中全會決定的重要方面?！敝袊嗣翊髮W農業與農村發展學院副院長孔祥智表示。

在唐敏看來，這樣的實質意義是在某一區域范圍內，使得用于建設的土地供求競爭關系更加充分，更加反應市場供求。“就是某一塊土地值多少錢，應該讓統一的公開透明的市場來起作用，來形成價格?！?/p>

不過，中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英認為，建立城鄉統一的建設用地市場，會加快農村建設用地交易市場的形成，但這需要修訂和出臺相應的法規，絕不是短期內可以完成的。

農民財產確權提速提質

在解讀全會公報時，汪濤特別提醒記者注意，要促進“城鄉發展一體化”、“賦予農民更多財產權利”、“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”這些新提法。這意味著“三農”問題未來都將在城鄉一體化這個大概念下展開。

黨國英表示，要素平等交換主要就是指勞動要素和土地要素。土地要素主要是同地同價同權，就是市場交易條件要平等，要打破壁壘，打破壟斷。

中國社會科學院城環所所長潘家華說，能夠讓農民擁有更多的財產權，就要有這樣一種嘗試，讓宅基地、農民的自留地、農民的承包地能夠以某種形式在市場上流轉，形成這樣一種收益，能夠保障農民的生活，因為土地是農民的生活和生產資料。

唐敏說，確權有很多事情要做，首先要明確土地是誰的，還有土地占有權、經營權以及處置權等，比如農民可不可以把土地轉包給他人，可不可以進行抵押，很多問題恐怕涉及到《物權法》和《土地管理法》的修改。

而農民財產的確權工作已經在提速提質。今年6月底，國土資源部地籍管理司巡視員兼副司長冷宏志表示，當前全國農村集體土地所有權確權登記發證率大幅提高，達到94.7%。

相關人士告訴《每日經濟新聞》記者，這是賦予農民更多財產權的第一步。

近年來，多地試水農村土地產權制度改革，以土地資源入股、股份合作和抵押貸款等方式促進農業農村土地資源資本化。農村土地確權將有助于該試點的進一步推進。

浙江嘉善便是一個很典型的例子，其土改方式為“兩分兩換”，即宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障。從2009年開始，嘉善嘗試發放農村土地流轉貸款，成為較早將土地改革與金融領域結合的案例。

在黨國英看來，農地承包權可以入市交易就是財產權得到體現的方式，而通過農地進行融資等也是財產權的體現。

征地或會大大減少

今年初，國土部在布置今年土地管理制度改革領域主要工作時，對農村土地制度改革著墨較多，包括深化農村土地產權制度改革研究和探索、深入推進征地制度改革試點、研究出臺集體經營性建設用地流轉指導意見等。

地方積極性也很高。昨日（11月13日），安徽省已宣布在20縣區試點農村集體建設用地流轉。該省還將建立完善土地交易平臺，依托國有建設用地交易市場，建立統一的城鄉土地交易市場，為土地交易提供場所、發布信息、組織交易等服務。

多位專家的共識是，這種由地方試點推動逐漸擴面的漸進式改革方式比較適合我國當下的土地現狀，步子也不會太快。

孔祥智說，要區分公益性建設用地和經營性建設用地，公益性用地采取征收方式，經營性建設用地就采取市場化的方式入市，價格由市場決定。

“集體建設用地直接入市風險主要是搞不好的話走到另一個極端，可能形成巨大浪費。我不贊成所有的建設用地不分青紅皂白一律入市?！秉h國英說道。

但三中全會關于土地改革的內容得到落實后，征地規模將會逐步縮小是專家們的共同判斷。

中國土地學會副理事長黃小虎談到，改革以后，政府征地數量勢必大幅度減少。地方財政主要依靠存量土地，存量土地面廣量大，能夠保證基本需求。

他判斷，現行征地制度引起的問題，也都能較好解決。具體表現為圍繞征地、拆遷的社會矛盾將在一定程度上弱化，更多表現為農村內部矛盾，而內部矛盾主要通過村民自治方式化解，政府在農村內部事務中擔當協調角色，責任意識及公信力也會得以增強。

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