三中全會公報兩度點題事權上移引關注

2013年11月14日 01:54
來源：第一財經日報作者：張靜王琳章軻陳漢辭

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舉世矚目的十八屆三中全會12日閉幕。全會公報在財稅領域的100多字表述中，兩次提到事權，包括“明確事權”和“建立事權和支出責任相適應的制度”。這引發了輿論對于事權上移領域的關注，其中涉及民生領域的事權更是引發熱議。

民生領域事權有望上移

全會提出，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。

財政部部長樓繼偉曾公開表示，財稅改革需要調整中央與地方的事權劃分，尤其要上收部分地方的事權，其中包括養老、社保等事項。“上收事權”也被認為是他上任后的主政思路。

然而對于什么樣的事權應該上收，各界較為一致的觀點是應具有“外部性”，涉及公眾利益的事權應上收中央，司法體系、食品藥品安全的問題，上收相對較為容易。

比如在教育領域，盡管目前在政策上還沒有直接體現，但學者普遍呼吁中央上收教育事權。

中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉對《第一財經日報》表示，傳統上中國一直存在地區之間義務教育不平衡的問題沒有解決。如今又額外多了一個問題，即新型城鎮化。讓農民工市民化，得解決現實的支出責任問題，地方政府一算賬，說“我承擔不起”。

“主要是在教育上。對地方政府來說，社保不是大問題，是人家貢獻的，農民工繳費的貢獻更大。真正構成地方政府成本的其實就是義務教育。”他說。

事實上，由于存在嚴重的區域經濟發展失調現象，北京、上海等一線城市擁有明顯更好的教育質量，吸引很多人前往京滬求學，這對地方政府構成了壓力。“你有孩子，我給你錢，但你別進我的學校，進打工子弟學校。”蔡昉說，這是一個機會，呼吁中央政府，把義務教育的事權、支出責任，統一到自己手上。

另一方面，由于公共基礎教育投入體系中，縣鄉財政相對所占比例較高，曾一度占到70%，因此業內有觀點認為，中央加大教育投入可促進教育公平。

“這是一個發展理念。”在談到教育事權上移中央時，21世紀教育研究院副院長熊丙奇告訴本報記者，“雖然近些年中央與省級財政投入有所提高，但大頭還是在縣鄉財政，因全國各地的經濟發展水平不同，使得教育發展資源嚴重不平衡，而中央加大財政投入，至少義務教育階段有一定的標準。推進教育均衡，擴大教育公平。”

近五年來，中央財政已發力。比如在免除學雜費方面，中央與地方按照一定比例承擔免除部分費用。“這表明，中央財政在改善農村、不發達地區的基礎教育面貌、推進教育公平方面已有所作為。”熊丙奇表示。

此外在環保領域，環境保護部部長周生賢昨日透露了當前我國生態環境保護管理體制改革的五個重點，這可能預示著環保部門將實行全國范圍內的垂直監管，也可能預示著國家海洋局、國家林業局和環境保護部三部門之間將走得更近。

在13日下午召開的中國環境與發展國際合作委員會（國合會）2013年年會上，周生賢說，剛剛閉幕的十八屆三中全會對推進生態文明建設做出全面安排，要求改革生態環境保護管理體制，建立統一監管所有污染物排放等一系列環境管理制度。

目前，環保執法最大的障礙在于行政管理體制。根據《環境保護法》的規定，環境保護工作由各級地方政府負責。中央政府的環境監管意愿很難落實，其中最主要的原因在于地方環保局接受環保部和當地政府的雙重領導。盡管地方環保局在業務上聽命于環保部，但在預算和人事上受當地政府的領導和控制。

在這樣的制度安排下，地方政府對環保工作的投入是全面平衡地方工作和各個職能部門的結果。實際情況往往是地方政府官員把當地經濟發展放在工作的首要位置，很少考慮對企業進行環境監管。在這樣一個地方環保屢遭質疑的背景下，對于中央垂直管理的呼聲一直不斷。

事權財權匹配中的地方積極性

延續樓繼偉的思路，今年上半年，中國金融四十人論壇發布的兩份財稅體制改革方案中，均涉及事權劃分的話題。不過，兩份報告對此有不同的建議。

《關于財稅體制改革的思路》報告建議，將有較強“外部性”的司法、環保監管、食品和藥物安全、跨區域基礎設施等部分支出責任集中到中央，并建立將基礎養老金即統籌賬戶和個人賬戶分歸中央和地方管理的新體制。

報告認為，應該上收的、“外部性”較強的支出責任包括但不限于：司法“去地方化”；跨省區域污染監控與執法；監控全國性食品藥品安全問題；提高中央對跨省區基礎設施項目的支出比例；將基礎養老金的管理和彌補缺口的責任上收到中央，個人賬戶由地方管理并逐步市場化；承擔協調醫保的跨區域結算功能；上收主要宏觀數據的統計責任。

而另一份名為《構建有利于地方改革的統一大市場》報告則認為，首先應推動司法權“去地方化”，其他地方事權目前可繼續由地方掌握；同時在地方仍然承擔較多事權的前提下，需要賦予其相應的財權。

事實上，中央與地方事權與財力的不匹配一直廣受詬病。樓繼偉在《中國政府間財政關系再思考》一書中也提到：“上面出政策，下面對口執行，任務最終都壓到基層政府，出現所謂‘上面千根線，基層一根針’的局面。這是目前我國財稅體制的最大問題。”

今年9月召開的“莫干山會議”上，財政部副部長王保安表示，中央和地方事權的劃分不清晰，這就造成中央委托地方的事權或者說地方事權過多，只能靠專項轉移支付來解決，這就帶來了專項過多的問題，影響財政運行效率。“我們的財稅體制確實到了需要整體性改革的時候。”

不少學者認為，正是因為權責不清，地方承擔了大部分的事權，導致地方債臺高筑，不透明的地方融資平臺林立。

盡管中央通過轉移支付等方式平衡地方財力，但專項轉移支付比重偏高，地方“跑部錢進”不僅帶來尋租，同時由于轉移支付往往要求地方搭配投入，加重了地方支出壓力。

在這樣的背景下，此次三中全會公報提及的“明確事權，建立事權與支出責任相適應的制度”，被業界普遍看好。

財政部財政科學研究所所長賈康在昨日舉辦的天和網沙龍上表示，政府事權范圍事關正確處理政府與市場關系、讓市場發揮決定性的資源配置作用這一核心問題，對政府收入規模起著大前提的作用。

“所以，合理明確各級政府‘做什么，不做什么’的事權劃分，是深化分稅制改革中制度設計和全程優化的始發基礎環節，要使事權的明晰合理落實到各級財政支出責任的‘明細單’。”

同時，賈康還稱，財權與事權相順應和財力與支出責任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬遞進關系而非平行關系，較適當的“中央地方財力占比”是在正確處理經濟性分權制度安排各環節后自然生成的。中央、地方“兩個積極性”的充分合理發揮，需要以理順體制通盤安排為關鍵。

事實上，在“上收事權”被各界熱烈討論的同時，本次全會報告中提到的“發揮中央和地方兩個積極性”也引發了輿論關注。

中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇對本報記者表示：“發揮中央和地方兩個積極性”的這句表述，將此前擔心的上收事權地方就“沒事干”的憂慮打消。這也是1994年我國推行分稅制財稅體制的延續。

楊志勇認為，盡管分稅制在這次公報中沒有提到，但強調了地方的積極性，較為務實，至少地方積極性還是得到了強調。“特別是像中國這樣的大國，不可能什么事權都收歸中央。”