審判權與檢察權“獨立”路徑：人、財、事先獨立

2013年11月14日 01:56
來源：第一財經日報作者：秦夕雅

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十八屆三中全會公報為建設法治中國勾勒了改革整體框架：明確提出要深化司法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。

多位受訪學者表示，盡管公報釋放了積極信號，但審判權與檢察權的獨立行使能否確保，“兩權”獨立是否能為“司改”破題，尚需等待會后更多細則的出臺。

司法部“司法”研究室主任王公義對《第一財經日報》表示，《憲法》規定，人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但要保障“兩權”獨立，關鍵要配備完善的制度設計。沒有制度保障，要獨立行使審判權與檢察權是空談。

中國人民大學訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛東則對本報表示，實現審判權與檢察權的依法獨立行使，主要障礙在司法地方化、行政化。

王公義認為，要破除這一障礙，法院、檢察院的司法業務與司法行政相分離；各級法院、檢察院的人事權、財產權等“管理位階”上提；三審終審制度是可行的制度路徑選項。

審判權與檢察權的獨立路徑探尋

實現審判權與檢察權的獨立最主要的障礙是司法地方化、行政化。

陳衛東介紹，由于我國司法轄區與行政轄區的高度重合，人、財、物高度依賴于地方，因此法院、檢察院被習慣看成地方政府的機構，導致法院、檢察院的審判權與檢察權受到當地政府的影響與干預，這是司法地方化的簡單表述。

而司法行政化是指審判權與檢察權的運行過程中，并未踐行獨立判斷、個人負責的原則，而是采取層層審批、“審、判分離”的方式。

王公義對此提出了多條建議，尋路“兩權獨立”的制度設計。

一是法院、檢察院的司法業務和司法行政相分離。由司法行政部門為“兩院”提供專門服務，具體處理與地方政府之間的“人、事、財”，并在地方政府與法院、檢察院之間建立起一道“防火墻”，隔開其直接接觸和利益往來，從而使審判權和檢察權不受行政權力的干預。

二是各級法院、檢察院的人事權、財產權“管理位階”上提。

王公義認為，地方法院、檢察院的人事由同級人大任命，人、財、物由當地同級地方政府提供，這為當地黨政機關對干預司法提供了便利。

要破除這個問題，王公義的建議是，縣、市級別的法院、檢察院的人事權由省人大任命，財政由省政府統一撥付；各省高院的人事由全國人大任命，財政由中央財政統一撥付。通過提高各級法院、檢察院的人事權、財產權的“管理位階”，實現司法管轄權與行政管轄權的“不對稱”，從而避免地方政府干涉。

除上述兩點，操作性更強的辦法是借助三審終審制解決“司法地方化”問題。具體來講，王公義提出，同省案件，一審在基層法院、二審至市中級法院，三審到省高級法院，從而破除縣、市一級的地方保護主義。跨省案件，一審訴至市中院，二審至省高院，三審訴至最高院，從而破除省一級的干預。以此解決“縣、市、省”三級的司法“地方化”問題。

王公義認為，三審終審制并不會增加法院負擔。我國大約85%的案件在一審解決，僅15%案件訴之二審，如果設置三審，其比例一定更低。

對于有專家提出的法院借鑒央行“大區制”解決“司法地方化”，王公義指出，我國實行兩審終審，很多案件到中級法院就終審了，很難到達省級以上的“大區”一級。而地方化在省與省、市與市、縣與縣之間都存在。市、縣一級的司法地方化仍然沒有解決。

“司法行政化與地方化問題從現行司法體制層面來解決，十八屆三中全會有望在這一方面有所突破。”陳衛東介紹，全國多個法院已有所探索。比如，佛山中院推行“主審法官辦案責任制”，打破了“庭”的限制和傳統的“審、判分離”。從收案、開庭、寫判決到簽發判決，審判長全部親歷親為，并且最終負責。實施這一制度近一年來，該院的上訴率、改判率、抗訴率均有積極的變化。

“佛山中院、深圳福田區人民法院等地的嘗試，為未來在全國范圍內解決司法行政化、地方化問題提供了可供借鑒的寶貴經驗。”陳衛東稱。

司法改革是行政體制改革突破口

公報提出的“深化司法體制改革”是一個討論了近20年的老話題。

“司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，同時，司法體制建立在法治與公眾普遍認知的基礎上，具有規范性、根本性、可行性的特征。因此，司法體制改革是政治體制改革的突破口。”王公義認為。

王公義認為，要深化司法體制改革，須實現“四個分離”來解決多年來司法體制遺留的“要害”問題。

一是法院審判、執行分離。王公義說，當下，民事案件與行政案件的審判與執行都歸屬法院的權限，法院身兼“裁判員、運動員”兩職。從法理上來講，這種方式并不完善。 “審判與執行結合”的模式為法院提供了因考慮到判決不能執行就選擇少判、不判、拖延的可能性。

當下，刑事案件的審判與執行已經分開，由法院審判，司法部執行。行政、民事領域的審判、執行分離應早日執行。王公義建議將執行權過渡到行政機關，保障法院審判不受執行的影響，法院與行政機關各行其是，各司其職。

二是偵查與羈押看守要分離。王公義說，偵查與羈押目前是公安部門在管理。超期羈押、刑訊逼供等問題不能得到根治。要徹底根治這些問題，要保障人權，只有從制度設計上來破題。

此外，檢察院的檢察權與偵查權應分離。王公義認為，對偵查與檢察權集一身的檢察機關來說，對其本身行為的監督缺位，是體制設計上不可忽視的缺陷。

最后，法院、檢察院的司法業務和司法行政相分離，這是破除司法地方化、行政化的重要制度保障。

“若全面深化改革能解決上述四個問題，司法體制改革就邁出了關鍵一步。”王公義稱。