生態文明制度建設要解決的三個問題

2013年11月14日 02:09
來源：21世紀經濟報道作者：王爾德

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11月12日發布的十八屆三中全會公報提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。

“和十八大報告相比，三中全會對生態文明建設的要求更進一步，提出要建設生態文明制度體系。”中央黨校哲學部教授趙建軍對21世紀經濟報道解釋，這既表明生態文明建設的極端重要性和緊迫性，也表明生態環境問題的嚴峻性和治理的艱巨性。

趙建軍指出，在生態文明制度建設的路徑上，應遵循中共中央總書記習近平同志在主持中共中央政治局5月24日第六次集體學習時指出的兩大最嚴格的原則，以最嚴格的制度、最嚴密的法治建設美麗中國。

生態文明制度建設的三大問題

《21世紀》：為什么十八屆三中全會要提出建設生態文明制度體系？

趙建軍：生態文明代表了人類未來發展的方向，生態文明建設是黨順應世界發展趨勢、實現中華民族永續發展的戰略抉擇。生態文明建設從黨的十七大報告首次提出，也才10來年的時間。十八大報告盡管提出了加快生態文明制度建設的任務和要求，但要真正建立起來也需要有一個過程。因此，生態文明建設不僅制度不完善，也沒有相應的機制推進，成為“五位一體”的制度空白。習近平同志在5月24日提出的生態文明建設“兩個最嚴”，就是要在制度上和機制上大膽開拓，盡早、盡快建立并完善起來，堅決遏制住生態環境持續惡化的趨勢。

《21世紀》：我國現有的生態文明制度和法治建設存在哪些突出問題？

趙建軍：首先，現有的產業政策距離生態文明建設的要求有很遠的距離。我國目前處在工業化發展中期階段，鋼鐵、水泥、汽車、化工、交通、建筑等高能耗、高排放產業依然是我們的支柱產業。我們已有的法規、制度也是圍繞著如何實現工業化、現代化而制定的，重規模和速度、輕質量和效益的傾向突出。生態文明建設則要求加快轉變發展方式、淘汰落后產能、發展低能耗、低排放、低污染的戰略性新興產業、新能源產業、高科技產業等，但這些產業大多投資量大，且工藝、流程相對復雜，風險也大。因此，盡管政府出臺一系列優惠扶持政策，但傳統高耗能污染企業依然缺乏減少排放的主動性和自覺性，節能減排、循環經濟、低碳發展等難以成為經濟發展的主流。我們不能等到調結構轉方式完成后再來解決生態環境問題，必須通過強有力的制度和執行力來鏟除生態破壞、環境危機產生的溫床，形成生態文明建設的長效機制。

其次，我國生態環境法治化程度比較低。我國一些環境保護方面的法規是在20世紀80-90年代制定的，國家和社會層面的可持續發展理念尚未形成，多是應急立法，工具性色彩濃。如《中華人民共和國環境保護法》1989年頒布，一些條規陳舊，已經跟不上時代的發展。又如電子、飲料等廢棄物劇增，我們卻沒有制定相關回收法，只在《中華人民共和國循環經濟促進法》（2009年1月實施）第十五條比較籠統地做了規定，缺乏可操作性。由于人們的環境法治意識淡漠，在環境執法的過程中，執法不到位，行政權力干涉執法，環境監管不到位，導致環境侵權事件頻發，出現有法不依、執法違法、守法成本高、違法成本低等一系列現象。任其下去必將嚴重阻礙生態文明建設的實施。

再者，我國的領導干部考核制度也影響了生態文明建設的進程。改革開放以來，一些地方領導把以經濟建設為中心理解成了單純追求經濟的高速增長，使得國內生產總值增長率成為衡量地方發展與干部政績考核的唯一指標，這也是導致資源枯竭環境惡化的根源之一。這種現象至今仍具有一定的普遍性，在傳統發展理念的影響下，當經濟發展與生態環境出現沖突時，一些領導干部還是會自覺不自覺地傾向于發展經濟為主，生態文明建設往往就成為一紙空文。習近平同志多次強調，推進生態建設，既是經濟發展方式的轉變，更是思想觀念的一場深刻變革。糾正片面追求國內生產總值增長率，關鍵在于轉變觀念和發展方式。在生態文明理念尚未樹立、培育起來之前，只有通過最嚴格的制度和最嚴密的法治，才能為生態文明建設保駕護航。

重大環境責任事件“一票否決”

《21世紀》：您認為，生態文明制度建設，應從哪些方面著手體現兩個最嚴格的要求？

趙建軍：三中全會提出的“要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制”，我認為應當前從四個方面著手。

首先是實行最嚴格的干部考核評價制度，把握生態文明建設的正確方向。習近平同志指出，完善經濟社會發展考核評價體系，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系，使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束，再也不能以國內生產總值增長來論英雄了。根據主體功能區劃完善干部考核改革，先行試點、分類指導、因地制宜，把領導干部任期生態環境目標責任制的執行情況納入考核內容，實行重大環境責任事件“一票否決”不動搖。

其次是實行最嚴格的責任追究制度，保持生態文明建設的持久性。作為政府的決策部門在做出任何一項決策時，都要在生態文明意識的指導下進行，對于有損于生態環境的項目，即使帶來的經濟效益再大也是要堅決制止的。習近平同志指出，不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長，就要劃定并堅守生態紅線，不越雷池一步。而要做到這些，習近平同志強調：對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。這樣才能起到警示后人的作用。

再者，實行最嚴格的環境損害賠償制度，減少對環境的污染和破壞。對于污染破壞環境的任何企業或個人，處以巨額環境損害賠償罰款，讓違法者付出沉痛的代價，使其不能為之、不敢為之，膽敢為之必遭重罰。要著力解決環保責任不落實、守法成本高、違法成本低等問題，制定嚴格的環境損害賠償制度實施辦法，完善“環境公益訴訟”制度，把間接財產損害和環境健康損害等因素考慮進去，具有可操作性和威懾力。

最后是，建立最嚴密的環境執法體制，嚴格執行相關法律。制度再好，法規再嚴，如果沒有嚴格的執法體制，高素質的執法隊伍，亦如同擺設。在實際工作中，執法部門面對排污企業和單位，常常是只做經濟處罰，很少追究其刑事責任。

為此，要健全環境執法體制，配齊執法人員，配足經費。對于地方政府干預執法部門的行為、對于執法部門執法違法的行為，對于那些玩忽職守、不作為的行為，都要嚴格追究辦事人的責任及責任單位的領導責任，視其情節，給予處分、撤職，甚至刑事處罰。

《21世紀》：您認為，生態文明制度體系建設的最大挑戰是什么？

趙建軍：從黨的十七大正式提出建設生態文明，到十八大提出“五位一體”總體布局，就廣大干部而言，盡管對加強生態文明建設的重要性已有所認識，但對其緊迫性的認識還不足；在處理經濟發展與資源環境的矛盾和沖突時，一些地方領導還是自覺不自覺地傾向于優先發展經濟；在對待國家長遠發展戰略和地方現實利益時，還是難以做到犧牲眼前和局部利益而顧全大局；生態文明建設是一項世紀偉業，“美麗中國”是需要幾代人努力奮斗才能實現的愿景，而領導干部都有任期，往往都更關注任期內能實現的目標。

這些觀念在領導干部身上或多或少都有存在，成為推進生態文明建設的桎梏。對廣大干部來說，轉變觀念既是一個長期的過程，又是一項緊迫的任務。