張文魁：新一輪國企改革應推行民營化

2013年11月14日 02:14
來源：21世紀經濟報道作者：高江虹

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十八屆三中全會公報指出，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，要積極發展混合所有制經濟，推動國有企業完善現代企業制度。十八屆三中全會提出的這些改革方針要得到貫徹實施，就必須要有具體化的方案。

國務院發展研究中心研究員張文魁給國企開的藥方非常鮮明，也相對“激進”。在今年年初《21世紀經濟報道》就國企改革問題專訪張文魁時，張文魁便提出了民營化是國企改革的重要選項，并提供了國企民營化的路徑方案。

張文魁這一相對“激進”的觀點引起了國內不少爭議，有國資專家擔心國有資產因此大規模流失。

11月12日，張文魁結合十八屆三中全會的精神，再次接受21世紀經濟報道記者專訪，指出民營化有好壞之分，須警惕以權謀私的私有化，這一輪新國企改革要推行的是“好的民營化”，即競爭性領域的中小國企，通過公開性競爭性的方式以公允價格出售轉讓給非國有投資者，大型特大型國企通過公開性競爭性的方式以公允價格出售部分國有產權或者在證券市場釋放部分國有股份。

張文魁向記者表示，過去三十五年，國企改革的頑疾弊病之所以無法解決，根本原因是國企改革很長時間內都是一種功利型改革，如果要下決心啟動新一輪的國企改革，就必須引入目標型改革，“國企改革應該明確將民營化作為目標，這是繞不過去的。”張文魁道。

改革應確定民營化目標

《21世紀》：今年年初的時候，你曾跟本報探討過國企改革，提出了“民營化”改革的路徑。時隔近一年，在十八屆三中全會閉幕之際，你的觀點有沒有調整或者補充的地方？

張文魁：首先應該強調，我提出國企“民營化”的改革路徑，是基于長期以來對國有企業進行跟蹤研究和開展深入討論而提出的方案，所以并不會跟隨政治口號和社會輿論的改變而改變。國企改革在三十五年前就啟動了，但改了這么久，黑發人都改成了白發人，而且還被中央確定為中國經濟體制改革的中心環節，為什么直到現在還有這么多頑固性的弊病總是無法解決？最根本的原因就是國企改革很長時間都是一種反應型的改革，或者也可稱為功利型的改革，即國企出了什么問題撞到南墻躲不開的時候，就推出一些有針對性的政策來解決這些問題，八十年代國企生產積極性不高活力不強，就搞放權讓利和承包制、租賃制；九十年代國企包盈不包虧和利潤上交國家過少，就搞資產經營責任制；后來又碰到國企資本不足和機制僵化等問題，就搞股份制改革，搞干部能上能下、工人能進能出、工資能高能低這三項制度改革；再碰到負債率高和大面積虧損等問題，就搞關停并轉、下崗分流、剝離重組、上市圈錢等等。

這樣三十多年來每過若干年就折騰一次，但總是按下葫蘆又起瓢，解決了這個問題又帶來了那個問題，國家還要沒完沒了地支付成本。現在所呼吁的政企分開也好，市場化也好，破除行政壟斷也好，與民企平等競爭也好，高管取消行政級別和市場化選聘也好，哪里是現在才想到才提到的嘛？其實是在炒二三十年前的冷飯。

為什么這些在市場經濟體制當中最簡單、最基本的東西卻總是實現不了？這還不值得我們反思嗎？

如果要下決心啟動新一輪的國企改革，就必須要走出反應型改革的循環怪圈，必須要引入目標型改革，也就是說，國企改革應該確定明確的目標，而不是東一榔頭西一錘子，按下葫蘆又起瓢。具體說來，就是要將民營化確立為國企改革的目標。

民營化有好壞之分

《21世紀》：采訪中我不時有接觸到一些普通工人投訴國企領導侵吞國家資產，大眾也不免擔心這個民營化的改革會不會造成國有資產的大規模流失呢？

張文魁：在過去近一年里，我在參加一些討論時發現，其實許多人都非常認同民營化的目標，但也有不少人很擔憂民營化的過程，他們擔心民營化的過程會成為少數人，特別是權貴人物大肆瓜分和掠奪國有資產的過程，從而在中國出現一個像俄羅斯那樣的寡頭階層。社會輿論中反對私有化的聲音也比較強烈，準確識別其背后的訴求對于政治決策非常重要，如果民眾并不反對民營化的目標，而是擔憂民營化的過程，反對少數人以不法手段和不當途徑化公為私，事情就比較清楚了。

所以，如果你問我在過去近一年里關于國企改革的思路有沒有什么調整和補充，我可以借鑒美國著名經濟學家威廉姆鮑默爾（William Baumol）提出的好的資本主義和壞的資本主義的概念，重申中國國企必須民營化，但必須推行“好”的民營化，避免“壞”的民營化。

“好”的民營化就是：競爭性領域的中小國企，通過公開性競爭性的方式以公允價格出售轉讓給非國有投資者，大型特大型國企通過公開性競爭性的方式以公允價格出售部分國有產權或者在證券市場釋放部分國有股份，所有的鼓勵性優惠購買計劃都要經過嚴格程序并公開透明；帶有壟斷租金和資源租金的大型國企主要走上市道路和在證券市場向境內投資者釋放國有股，并推進公司治理的商業化，同時通過開放準入以破除行政壟斷、通過拆分和替代性競爭以弱化自然壟斷、通過公開競拍和增發牌照以回收資源租金；承擔普遍性服務責任的公用事業領域國企，以及極少數涉及國家安全的國企，在目前沒有把握的時候，繼續保持國有獨資，但要提高公司治理的透明度并強化政府監管。

這樣一種“好”民營化，不是瓜分國有資產的民營化，而是促進財富創造的民營化，并且可以將大量低效的、缺乏流動性的國有資產轉化為現金國有資產，可以用于養老和民生改善，也可部分地、階段性地再投資于高質量的流動性資產。

民營化成敗決定市場化成敗

《21世紀》：十八屆三中全會公報指出，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，因此國企改革“市場化”的方向似乎已經非常明確，但是對于“市場化”的內涵和實現路徑卻有分歧，不知你怎么理解國企準備走的這條市場化路徑？

張文魁：國企改革的市場化方向無疑是正確的，但要害在于，沒有民營化就沒有市場化。如果回避民營化而講市場化，無異于緣木求魚。

很有意思的是，無論是國資委，還是國企，以及很多政府官員，前些年都在一遍又一遍地強調說國企早已市場化了，現在又來抱怨國企市場化不夠了。市場經濟有表象的東西，更有基礎的東西，譬如市場交易活動和市場交易價格就是表象的東西，而產權保護、合約執行、自由進入、平等競爭、破產退出等就是基礎的東西；市場體系也有很多層次，產品市場是較低的層次，還有要素市場、資產市場、勞動力市場和經理市場等更高的層次，國企只是有一些表象的東西和在較低的層次實現了市場化，而那些基礎的東西、較高的層次，遠遠沒有市場化。

國企在產權保護、合約執行方面享有巨大的“治外法權”，在行業進入、競爭、破產等方面享有許多特殊待遇，這都是看得到的事實，國企在要素獲取方面有更多優勢和優惠，這有很多學者都進行了有說服力的研究，而國企的資產市場和經理市場是非常封閉的，地球人誰不知道不是局級部級干部哪能當得了央企領導啊！所以，民企何以同國企平等競爭？許多人都說，把國企領導人的選聘和解聘真正實現市場化不就行了嗎，這其實也是在二十多年前就嘗試過的事情，但在國有制的前提下，根本就走不通。董事和董事長需要股東來選擇，國家是唯一股東，這事不交給國家而交給市場那不是有毛病嗎？交給國家就得有具體的黨政部門來管理和實施，由中組部管就是部級，由國資委管就是局級，國家和國企之間總得有個接口，這個接口就決定了級別。即使在美國和西歐國家，國企大部分董事以及核心高管也是由政府確定的，他們有些人甚至具有公務員身份，只不過那里的國企極少，所以操作更加精致，可以盡量模擬市場方法。

觀察過去三十多年中國的改革進程，完全可以發現，民營化進程的快慢決定了市場化進程的快慢，凡是民營化最快的時期，也是市場化最快的時期，而民營化最慢的時期，也一定是市場化最慢的時期。現在呼吁得最多的推進要素市場改革，背后實際上是國企在阻礙和扭曲要素的市場化配置機制。沒有國企的民營化，哪有國企的市場化？如果大講國企市場化改革，實際上卻回避甚至抵制民營化改革，不過是在繞彎子、兜圈子，再過十年還在老地方。

《21世紀》：十八屆三中全會公報提出，要積極發展混合所有制經濟，推動國有企業完善現代企業制度，前段時間國研中心曾有一套“ 383 ”方案對外公布，里面關于國企改革的方向和路徑有更多的細節，近日國資委也表示正在加緊制訂下一步國資改革方案，國資委方面和其他方面先后透露出的一些改革設想，如國企分類監管、國企高管市場化選聘和薪酬改革、國資劃撥給社保基金、國資資本化、基金化管理、國企實行公司制改造、發展混合所有制、民資入股國企，等等，你認為這些是否可行？國資管理體制的改革是否會同步于國企改革？

張文魁：首先應該提示，中國國企有十幾萬家，分布于幾乎所有的行業，這些國企有一百多萬億的總資產，如果不通過民營化對國有部門進行大規模的縮減和重組，神仙都管不好這么巨量、這么龐雜、這么糾葛的國有資產。

國資管理體制改革，以及國資管理方式改革、國企高管選聘方式和薪酬改革，等等，更多地是一些技術性問題，而國企民營化改革才是根本性問題。技術性問題可以通過若干技術方法來改進，分類監管、由投資公司來管理國資、基金化管理，一些人員選聘的公開化競爭化，都是可選的技術方法。但是也要看到，設立投資公司來管理國企也是一個二十多年前就風行過的方法，其中深圳搞得最早最久，但國企搞好了嗎？越搞虧損越多。基金化管理，或者設立資產管理公司來管理，都可以嘗試，但都屬于技術方法我們也有很多國有的基金和資產管理公司，它們能不能把國資管好？我的觀察，它們還不如一般的國企。

我們都想學新加坡的淡馬錫，淡馬錫大搞私有化的細節許多人并不知道。把國有股劃撥給社保基金或者中投、匯金之類的機構，或者再成立幾個類似的機構去接收國有資產，都是可以討論的方法，但這些機構也未必就有那么高運營效率和高資產收益，更重要的是，基金所擁有的資產組合，特別是養老基金所擁有的資產組合，第一是安全性，大部分應該是固定收益類產品如國債等，而不應該是權益類產品，更不應該是低效的國有股，第二是流動性，不能持有國企的大宗股份被套牢在那里，第三是分散性，不能持有一個國企百分之好幾十的股份。因此，即使是將國資劃撥給那些基金類的機構，之后也應該將國資出售以重新形成資產組合并部分變現，還是不能回避民營化。十八屆三中全會重申要積極發展混合所有制，這與我所強調的民營化改革恰好是相容的、一致的，那些大型特大型國企，特別是集團型央企的母公司，要盡快推行“好”的民營化來實現混合所有制。

《21世紀》：在你看來，切實可行的國企改革方案在頂層設計上應該怎么做？而在實現路徑上，你是否有自己的建議？哪一塊會是比較難以突破的利益沖突點？而什么方面可能會比較容易突破？

張文魁：最優的國企改革方案，是頂層設計的“好”的民營化方案，次優方案，是基層推進的“好”的民營化方案，中間方案，是基層默許但得到社會監督的“好”的民營化方案，較差方案，是自發的或者由國企困局引發的“壞”的民營化方案，而最差方案，是拒絕民營化而最后導致國家對國企的大救贖和經濟大滑坡。