集體土地入市 嚴防村官利益截留

2013年11月15日 17:21
來源：法制晚報 作者：孫笑俠

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十八屆三中全會提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，這被業(yè)內(nèi)視為中國土地制度改革的重要信號，農(nóng)村集體土地直接入市成為最令人期待的改革方向。

土地入市利益 別成村官貪腐“蛋糕”

長期以來，中國國有土地和集體土地的雙軌制結(jié)構(gòu)，造成了同樣的土地上獲得的財產(chǎn)權(quán)益卻有天壤之別，尤其是農(nóng)村集體土地不能直接入市，進一步加劇了城鄉(xiāng)之間的巨大差異。為此，土地制度改革的核心就是要把土地計劃配置改為市場配置，建立集體土地和國有土地權(quán)利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地流轉(zhuǎn)市場，實現(xiàn)“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共享現(xiàn)代化成果的舉措”。

其實，這樣的改革近年來已開展不少試點，農(nóng)民的意愿十分強烈，他們期待自己承包的土地能夠和城市的土地同地同價同權(quán)。但是，任何改革都有可能被利益集團所綁架，在缺乏完善的制度性規(guī)范下，改革甚至可能蛻變?yōu)楦瘮〉拇~。就集體土地入市而言，在實施過程中，如何確保改革的具體路徑不會異化，確保改革方案所設(shè)計的財產(chǎn)性權(quán)益真正被運送到農(nóng)民手中？這里，除了厘清農(nóng)村集體土地確權(quán)、完善公平市場規(guī)則等前提性任務(wù)外，一個更加不容忽視的問題是，必須建立嚴格的改革監(jiān)督機制和權(quán)益分配機制，防止改革中的利益被具體的操作者即鄉(xiāng)村干部從中截留。

這種擔(dān)憂主要基于農(nóng)村村民自治和民主監(jiān)督的嚴峻現(xiàn)實。由于多種原因，我國農(nóng)村的村民自治并不十分成熟，能人政治、家族壟斷、賄選甚至黑惡勢力浸染等現(xiàn)象，折射出基層農(nóng)村治理中的民主化程度不足。雖然在法律上，村民可以通過村民代表大會或村民大會行使自己的自治權(quán)利，村民委員會組織法也規(guī)定了8個方面的事項應(yīng)該由村民會議決策。但在現(xiàn)實生活中，這種法定的民主決策并未有效落實，村民自治很大程度上被村委會治理取代，農(nóng)民對關(guān)涉自身權(quán)益的集體決策缺乏參與，更缺乏有效的監(jiān)督。

可資佐證的是，由于自治程度不高和民主監(jiān)督不力，村官腐敗一直都是農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的一道難題。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計，在查處的基層違紀違法案件中，村官占據(jù)案件數(shù)量70%以上，由村官腐敗引發(fā)的群眾信訪占農(nóng)村信訪總量的50%以上。尤其是隨著我國城市化進程的加快，村官腐敗越來越集中于集體土地領(lǐng)域，在土地補償款等方面的職務(wù)犯罪明顯增多。在這樣的背景下，如果不改變農(nóng)村自治的現(xiàn)實生態(tài)，集體土地直接入市所產(chǎn)生的巨大財產(chǎn)性利益，可能會成為一些村官貪腐和權(quán)錢交易的“蛋糕”。

行政權(quán)干預(yù) 捆綁了村民自治空間

眾所周知，良好的官僚系統(tǒng)乃是國家政策法規(guī)得以良好執(zhí)行的關(guān)鍵。哲人柏拉圖在《法律篇》中早就告誡人類：“如果在一個秩序良好的國家安置一個不稱職的官吏去執(zhí)行那些制定得很好的法律，那么這些法律的價值便被掠奪了，并使得荒謬的事情大大增多，而且最嚴重的政治破壞和惡行也會從中滋長。”這同樣適用于改革。如果缺乏一支優(yōu)良的執(zhí)行者隊伍，改革所衍生的利益很可能會成為新的腐敗原點，并產(chǎn)生更多依附于改革的腐敗者。因此，要讓集體土地入市這一良好的改革意圖良好地實現(xiàn)，就必須加大對村官和基層官僚隊伍的治理。

由于村官不是行政意義上的公務(wù)員，使得其手中的權(quán)力與應(yīng)當(dāng)受到的監(jiān)督不相適應(yīng)。對此需要建立健全相配套的監(jiān)管制度體系，并注重上游的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級官員的監(jiān)督治理，謹防在行政權(quán)力的干預(yù)下，捆綁住了村民自治和民主監(jiān)督的空間。

目前的癥結(jié)還在于，無論是基層選舉還是村務(wù)公開，很多制度設(shè)計的民主環(huán)節(jié)被架空，讓老百姓對制度路徑內(nèi)的參與和監(jiān)督喪失信心，當(dāng)自身利益受損后則尋求制度外的渠道。因此，形成對基層治理者的嚴格約束，也離不開在財產(chǎn)性權(quán)益的引導(dǎo)下，激活農(nóng)民自治和監(jiān)督的熱情，暢通農(nóng)民利益表達機制，坐實農(nóng)民民主監(jiān)督途徑，鼓勵并保障農(nóng)民參與到集體土地的市場流轉(zhuǎn)過程中，防止農(nóng)民土地增值收益被壓低、截留，真正實現(xiàn)“我的利益我做主”。

在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大背景下，農(nóng)民就業(yè)成為涉及全局的大問題，也是相關(guān)立法必須解決的難題。如果立法中的規(guī)定強調(diào)政府主導(dǎo)而不注重權(quán)利保護，就可能導(dǎo)致法律父愛主義的傾向。《就業(yè)促進法》濃厚的法律父愛主義色彩埋下了政府裁量權(quán)過大、農(nóng)民就業(yè)權(quán)受侵蝕等隱患。為此，應(yīng)彰顯農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利和自由，以理性、確定和比例三原則來規(guī)制政府行為，淡化甚至褪去立法的父愛主義色彩，走出價值悖論的迷宮，使該法善始善終，最終實現(xiàn)其促進就業(yè)的目的。

——何錦前

摘自《農(nóng)民、就業(yè)與法律父愛主義》

如果沒有為政者的批示，則民意與司法的關(guān)系通過言論自由與公平審判的角力，它們基本上是能夠平衡的。媒體的新聞自由與公平審判之間通過相互的角力，也是可以自動趨于平衡的。因此，在沒有為政者的力量介入的情況下，司法官考慮民意是有正當(dāng)性的，并且是不違背公平審判原則的，是能夠保障當(dāng)事人公正受審的權(quán)益的。關(guān)鍵在于民意不應(yīng)當(dāng)是在為政者“批示”之下作用于司法官，這樣的民意已經(jīng)不是民意了，而是命令了。——孫笑俠

摘自《司法的政治力學(xué)》

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