改革升級：從“體改委”到“全面深化改革領導小組”

2013年11月16日 01:03
來源：中國經營報

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十八屆三中全會提出設立的兩個新機構，備受各界矚目。如果說“國家安全委員會”是全新的，那么“全面深化改革領導小組”只能說是半新的。事實上，一直有人提議設立這樣一個機構，而其因緣，則與對“體改委”的深刻記憶有關。

從“體改委”到“全面深化改革領導小組”，中國改革事業仿佛走了一個大圈，站立在一個新的起點，步入了一個新的軌道，闖進了一個新的境地，迎來了“改革2.0版”。

“體改委”與中國的經濟改革

它集調查研究、參謀指揮于一身，統領全局，頗像中國古代的樞密院，而它自身也確有“小國務院”之稱。

“體改委”全稱為“國家經濟體制改革委員會”，正式成立于1982年5月。而其前身，是1980年5月成立的“國務院體制改革辦公室”，簡稱“體改辦”。再往前追溯，就是1979 年7月國務院財經委下設立的經濟體制改革小組了。

十一屆三中全會拉開了新時期改革開放的帷幕，當時面臨的基本情境，仍是受傳統社會主義教條影響嚴重、封閉僵化的計劃經濟體制，怎么突破它所導致的“一統就死，一死就叫，一叫就放，一放就亂，一亂又統”的惡性循環，通過改革來解放和發展社會生產力，促進大大落后于時代步伐的中國經濟的發展，是考驗當時執政者的重大難題。特別是伴隨著農村改革全面展開，改革的重心逐步向城市轉移，中央決策層迫切需要一個高層的專門機構來規劃和協調改革全局。

舊體制下的舊機構很難進行自發改革，要真正推動改革，唯一的出路是在舊體制外創建一個新機構，并使它擁有至高的地位，既了解各部委各地方的情況，又與其沒有直接利益關系。從“體改小組”到“體改辦”再到“體改委”，其層級不斷升格，地位不斷加重，正反映和滿足了這一需要。并且在一般情況下，“體改委”主任還由國務院總理兼任，這就更容易推進工作。自此以后，中國改革的大政方針，都不能逾越“體改委”。它集調查研究、參謀指揮于一身，統領全局，頗像中國古代的樞密院，而它自身也確有“小國務院”之稱。

“體改委”的主要任務，是負責擬訂全國經濟體制改革的總體設計，統一研究、籌劃和指導全國經濟體制改革的工作。具體而言，大致有四項工作：理論創新、設計總體方案、協調各方利益和組織試點。在它的推動下，上世紀80年代改革實現了巨大飛躍。1984年10月召開的中共十二屆三中全會通過了《關于經濟體制改革的決定》，它最大的突破就是提出了：社會主義計劃經濟必須自覺依據和運用價值規律，是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟。1987年，十三大進一步提出“國家調節市場，市場引導企業”，這一新的經濟運行機制把改革推向了新的階段。

進入上世紀90年代，特別是在1992年明確了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制之后，“體改委”似乎完成了它原初被賦予的根本使命，其作用逐漸淡化。1998年，《國務院機構改革方案》將作為政府組成部門的“體改委”撤銷，成立了一個虛設的“國家體改委”作為國務院的議事機構，原來的“體改委”實質上是被重新降格為“體改辦”。這一輪回，距離最初“體改辦”的設立整整18 年。2003年3月，“體改辦”也被撤銷，其職能并入新成立的國家發展和改革委員會。

在“體改委”存在期間，它為中國改革做了大量工作，先后牽頭或參與研究制定了改革總體規劃設想和國有企業改革、財稅制度、金融制度、城鎮職工養老保險制度、城鎮住房制度、投融資制度、現代企業制度、流通體制、土地制度等改革方案，并積極推進城市綜合改革試點。可以說，沒有“體改委”，就沒有中國社會生產力的解放與發展，就沒有新時期中國經濟的改善與起飛。直到今天，中國繼續推進的很多項改革政策，仍與當年“體改委”的工作基礎分不開。

“全面深化改革領導小組”的新任務

重新設立負責改革的專門機構，并建立在中央最高層，這一事實說明了，中央抓改革是真抓實干，絕不只是說說而已。

近年來，一直有人對“體改委”的撤銷感到惋惜，并認為中國的改革力度因此有所減弱。而“發改委”本身，從其實踐來看，確實在一定程度上存在重發展與規劃、輕改革的現象。并且“發改委”作為國務院的一個具體組成部門，負責越來越復雜棘手、往往牽涉各部門各地區切身利益的改革問題，確實也難免顯得力不從心。再者，從“體改委”到“發改委”，其主要工作都是在經濟方面，改革舉措也多集中在經濟領域，而中國的發展已經到了需要全方位系統改革、整體推進的階段，僅僅依靠經濟改革已經很難打開新的局面。而要擔負經濟、社會、政治、文化、生態以及軍隊和黨建等各領域全方位的體制機制改革，任何一個具體職能部門都不可能勝任。

為了加強對改革事業的統籌協調，深入研究深化改革的頂層設計，提出改革總體方案、路線圖和時間表，中國又到了需要建立一個統籌改革的高層次權威性協調機制和工作機構的時候了。十八屆三中全會決定成立的“全面深化改革領導小組”，就是為了擔當此任。與以前的“體改委”相比，“全面深化改革領導小組”還具有更高的層級、更寬的協調面、更大的權威性。前者實際上仍設在政府之內，后者則由黨中央直接設立。重新設立負責改革的專門機構，并建立在中央最高層，這一事實說明了，中央抓改革是真抓實干，絕不只是說說而已。

“全面深化改革領導小組”的設立，至少可以解決近些年中國改革一直面臨的兩個大問題。首先，它有利于破除部門利益的藩籬。眾所周知，中國改革難以推進的一大障礙，就是長期以來形成的既得利益格局。倘若將改革交給部門，由其出臺方案與實施細則，那就勢必難以防止部門自身利益作怪。就此而言，“全面深化改革領導小組”是對“體改委”思路的繼承與發展，與其有異曲同工之妙。再者，它可以為改革提供制度上的設計與保障。任何改革，都需要觸動與破除舊的體制機制，創造與建立新的體制機制，如此才可能達到解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力的目的。尤其是創造和設立新體制機制的任務，非需要一個專門的權威機構來進行不可。而這樣一個機構的創建，本身就將促成一套改革體制機制的建立，為改革事業提供制度上的保障。

作為最高層級的議事協調機構，目前已有的中央工作領導小組包括中央財經領導小組、黨的建設工作領導小組、中央農村工作領導小組、國家安全工作領導小組、中央外事工作領導小組、中央宣傳思想工作領導小組、中央巡視工作領導小組、中央對臺工作領導小組等。“全面深化改革領導小組”與各個中央領導小組之間沒有層級之分，都是黨中央設立的領導機構，但從工作分工來看，別的小組中有關改革方面的職責，應該由“全面深化改革領導小組”統籌安排。

至于“全面深化改革領導小組”的具體職能，十八屆三中全會公報指出：“中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。”可見，它的作用將從始至終體現在改革的設計、協調、推進和落實整個環節，這將有力地保證改革的系統性、整體性和協同性。在改革的過程中，所有與改革有關的部門，都將由中央統籌協調。

十八屆三中全會公報還指出：“各級黨委要切實履行對改革的領導責任。”正如公報所強調的，“必須加強和改善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。”不獨中央如此，地方亦應如此。各級黨委也應設立統籌協調改革的機構，保證改革的“頂層設計”能夠自上而下貫徹實施，同時破解盤根錯節的地方利益格局。很大程度上，“全國深化改革領導小組”的工作實效，需要以各級黨委對中央改革決策和部署的有力執行為基礎。因此，各級黨委特別要在“推進”和“落實”兩個方面充分發揮作用。

最后需要強調的是，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。因此，“全面深化改革領導小組”也將在制度建設方面著力，通過有效推進系統整體改革，使中國特色社會主義制度更加定型與完善，充分發揮出自身的制度優勢。畢竟，我們之所以把改革稱為“第二次革命”，就是因為通過改革，我們可以實現革命原初想完成卻尚未完成的任務。

作者單位：中央黨校科社部