土地改革：同地同權同價有望實現

2013年11月16日 02:20
來源：第一財經日報 作者：邵海鵬

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[ 此次全會在上一屆“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”基礎上取消“逐步”。無疑，這顯示決策層更加堅定的決心]

不論是新型城鎮化，還是農業現代化，土地制度的改革成了關鍵。11月15日，官方公布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）。

根據《決定》所確定的基調——讓市場在資源配置中起決定性作用，此次全會在上一屆“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”基礎上取消“逐步”。無疑，這顯示決策層更加堅定的決心。

“建立城鄉統一的建設用地市場，是最終的實現目標。這既是建立社會主義市場經濟體制的必然要求，也符合城鄉發展一體化要求。” 農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂說。

同地同權同價

對現行土地制度的弊端，多方已經有充分認識。如：現行土地制度存在權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。

《決定》指出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。習近平就《決定》表示，城鄉發展不平衡不協調，是我國經濟社會發展存在的突出矛盾，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化必須解決的重大問題。

三中全會召開前夕，“383”方案更是將土地制度改革視為改革三大突破口之一。指出未來土地改革的目標：建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度。這給了市場富有想象的預期。

與之相應，《決定》提到，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

“這是一個積極的信號。”中國社科院農發所研究員黨國英對《第一財經日報》財商表示，允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市，意味著集體經營性建設用地要入市交易將不再需要通過征地環節。當然，不需要征地也可以，不是說一定不能征地。

《決定》也對征地范圍、征地補償提出新的要求。“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。”“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”

由于土地增值收益分配不均，導致農民的權利受損嚴重。中國人大國家發展與戰略研究院研究員仝志輝認為，考慮到土地增值收益很大程度上來自于國家基礎設施投入和市場交易原則下的產業投資和人口聚集，其增值收益分配就必須在這一收益的所有創造者之間進行分配，而不能僅僅是目前制度下的留給實際的土地使用者和買賣者。

本次全會著重提出，制約城鄉發展一體化的主要障礙是城鄉二元結構。為了實現十八大中所提出的“四化同步”，《決定》指出，要形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

不過，在實現農業現代化的過程中，必須構建新型農業經營體系，單純依靠小農是無法實現的。《決定》指出，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。

尤為重要的是，較小的規模，是實現農業現代化、農民收入提高的主要障礙。《決定》提出，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。黨國英認為，這次對家庭農場進行強調，尤為重要。

此外，《決定》指出，賦予農民更多財產權利。在保障農民集體經濟組織成員權利的同時，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。廖洪樂表示，這對農民來說，意味著更為完整的權利。

這就意味著，在對農村土地、集體資產確權之后，擁有更為完整的土地權利的農民將會在農村產權流轉交易市場上，獲取更多財產權利。

確權、流通、統一市場

確權之后怎么辦呢？下一步就應該是流通。如抵押融資、公平交易等。在頂層設計尚未明顯改革的同時，地方政府的先行先試就為未來的改革提供改革思路。

《第一財經日報》梳理發現，各地雖然改革路徑不一，但是其中的邏輯明顯，確權工作完成是工作的基礎。然后決策部門劃定試點，可進行相應探索以及突破。

一方面，云南、重慶、貴州銅仁市等多地嘗試，將農民的“三權”抵押貸款,并為此提供農村產權風險補償基金等機制。另一方面，安徽、山東、浙江溫州等地推行宅基地有償退出。規范宅基地流轉，以期盤活農村產權。

值得關注的是，浙江溫州突破村級范圍，將交易擴展到縣域，同時允許宅基地在非城鎮戶籍中流轉，這突破了集體產權的限制，可以在更大范圍進行交易。重慶采用地票制度，將城鄉掛鉤的范圍推向整個直轄市。更為市場化的方式也優化了土地資源的配置。

11月13日，安徽決定在全省20個縣(區)開展農村綜合改革示范試點工作。除建立宅基地推出補償激勵機制外，地方政府還將建立完善土地交易平臺，依托國有建設用地交易市場，建立統一的城鄉土地交易市場，為土地交易提供場所、發布信息、組織交易等服務。

海南尤為突出。在海口、三亞等地市獲批為土改試點后，海南省國土資源廳制定《海南省農民集體建設用地管理辦法》，最引人關注的是，經批準納入流轉試點的農村集體建設用地，允許農村集體經濟組織或者村民自主開發經營，用于旅游、農貿市場、標準廠房等非農業建設。這種改變農地性質，用作非農建設尚屬先例。

《決定》給出相應的解決措施。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

不得不說的是，習近平在其博士論文《中國農村市場化研究》中提出，建立固定的土地流轉交易場所；試行和逐步推行土地經營證書的交易；建設全國性的土地流轉交易網絡；建立完善的土地市場法律法規，運用經濟杠桿，加強土地資產價值化管理，引導土地經營權轉讓在市場中公開進行競爭，形成規范的市場秩序。

2009年4月，武漢市成立農村綜合產權交易所，為農民辦理1470宗農村產權交易，主要涉及土地經營權流轉等，交易額近90億元，惠及16萬農戶。今年7月，習近平在武漢視察時，對此給予“有益探索”的認可。

不言而喻，建設城鄉統一的建設用地市場，意味著將來土地市場上的土地不論其所有制身份，而僅僅依據位置和未來用途進行定價，同一區域內會有根據同一定價原則形成的地價。最終目標是同地、同權、同價。

然而，仝志輝說，這需要財稅、戶籍、土地集體所有制改革、土地市場制度改革等方面做出整體性安排。最起碼，土地市場和土地稅收的同步改革是必然需要的。

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