農村建設用地入市將減少征地

2013年11月16日 04:24
來源：新京報 作者：涂重航

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2012年11月11日，位于深圳龍華觀瀾竹村附近，土地正在一點點減少。2013年1月18日，深圳市政府宣布深圳原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地可申請進入市場流通。圖/CFP

【看點】

《決定》提出：建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

新京報訊昨日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）公布，其中，農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。

城鄉建設用地入市“三同”

十八屆三中全會閉幕當天發布的全會公報就提出“建立城鄉統一的建設用地市場”。昨日，《決定》中將此作為第11條，明確闡釋“建立城鄉建設用地市場”的范圍和方向。

其中提到，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”

記者對比發現，類似表述在十七屆三中全會中通過的文件中就有，但略有不同。

在十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。

這次的《決定》將“逐步”二字刪除，直接表述為“建立城鄉統一的建設用地市場”。另外將集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價明確，而非“享有平等權益”。

范圍限集體經營性建設用地

昨日，社科院農村經濟研究所研究員黨國英指出，建立城鄉統一的建設用地市場，明確的范圍是農村集體經營性建設用地，實際上是把宅基地剔除在外。

黨國英認為，這也可能是從穩妥性考慮，不想步子邁得太大。另外，《決定》中也限定了“在符合規劃和用途管制前提下”，符合規劃就是要在土地利用總體規劃，和鄉村建設規劃等前提下，以及用途管制之下，才能入市交易。

黨國英認為，今后農村建設用地可以入市，意味著征地將越來越少，而土地交易越來越多。農民拿著手里的地可以平等買賣，而不是政府來征地。這自然就保障了農民的收益和財產權益。

■ 背景鏈接

農村建設用地存隱性市場

相關專家指出，農村集體經營性建設用地是指村組織將集體建設用地租賃、轉讓給企業、個人使用。這些建設用地多數已經成為廠房、倉庫、商業市場等。也包括在《土地管理法》出臺前，珠三角等地的農村轉讓給企業和個人的土地。

事實上，集體經營性建設用地的流轉從上世紀80年代開始，一直存在。在廣東存在以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地使用權的隱性市場。

這些隱性的流轉為大量“三來一補”企業、各種所有形式企業提供了用地基礎，為大量農民工提供安身之所。

據廣東省國土部門統計，珠江三角洲地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地，實際已超過集體建設用地的50％。

今年年初，國務院批準深圳原村集體經濟組織工業用地可進入市場流通。有關專家指出，深圳試點流轉的原村集體工業用地，實際上就是集體經營性建設用地。

隨著決定出臺，建立城鄉統一建設用地市場已不是“要不要”問題，而是怎么依法實踐問題。強調“建立城鄉統一的建設用地市場”，“賦予農民更多財產權利”，使環環相扣的征地制度改革、集體建設用地流轉、不動產統一登記等問題進入整體突破期。要賦權于民，使農民以產權保生存、以產權謀發展，從農村突破，向城鄉一體化總目標邁進。 ——國土部土地爭議調處事務中心主任孫英輝

據新華社電

■ 案例

深圳嘗試原村集體土地交易

深圳在長期改革開放中，農村大量的土地存在租賃、轉讓等經營。

數年前，深圳市獲得國家批準，全市所有土地變更為國有土地。但當時政府并沒有給原村集體進行經濟補償，因此大量土地還屬于原村集體所有。

長期以來，深圳的原村集體紛紛成立集體所有制或股份制公司。在經濟發展中，有的村集體企業依靠土地租賃收益，有的村集體引進企業發展。

為了盤活這些原村集體建設用地，深圳市在去年《深圳土地管理制度改革總體方案》基礎上，今年1月，出臺“土改”細則，允許原農村集體經濟組織工業用地可進入市場流通。

業內人士認為，這是中國農村集體經營性建設用地入市交易的首個試點。

深圳市城市規劃發展研究中心土地產權部部長姜仁榮在接受當地媒體采訪時表示，深圳這次的改革繞過以往政府征地的程序，村集體直接可以將土地在交易中心掛牌出讓。以往需要政府出面，將集體土地征收為國有用地后，才能對外掛牌出讓。

對于這項新政，龍崗區南聯社區舊改辦主任薛鶴松對媒體表示，村里多了一個選擇。他們自己也會算經濟賬，如果現有的廠房租金收益豐厚，他們則不愿意把土地拿出去賣。若是村里廠房租金收益不高，又有好的產業進來，他們就會選擇出售土地。

難題1

固有利益共同體如何打破?

“三農問題”專家、中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍強調，《決定》中提出“同等入市、同權同價”，將打破長期以來土地被地方政府壟斷的格局，也將打破長期以來，土地市場由政府與開發商分肥的利益格局。

溫鐵軍說，《土地管理法》使得地方政府在征收農村集體土地后，土地的所有者——農村集體自動放棄所有權。從而形成地方政府和開發商“分肥”的利益固化局面。

溫鐵軍認為，城鄉建設用地“三同”后，勢必要打破土地利益固化的格局，形成村集體、農民在城鄉統一的交易市場中同權同價，公平交易。

溫鐵軍認為，要打破傳統的利益固化格局并非易事。一是這種利益固化格局已形成，如果切斷地方政府融資渠道，將導致地方政府資金鏈條斷裂。二是農民的權益保障呼聲較弱。要想實現“同市同權同價”，還有很長的路要走。

難題2

入市提出五年為何進展不大?

黨國英提出，事實上農村集體經營性建設用地入市十七大時提出過，直到現在基本沒有突破性進展，依舊是原地踏步。

其中，最難界定的就是前面的限定范圍，“在符合規劃和用途管制前提下”，這個限定之后，農村經營性建設用地入市很難操作。

黨國英說，以前我們只能做到基本農田管制，而村莊的管制一直沒有，什么是符合用途管制，還沒厘清。

另外，我國雖然有城鄉規劃法，但是農村的規劃長期以來比較隨意，鄉鎮村都可以對農村進行規劃，在這種隨意的鄉村規劃背景下，一旦放開，將導致幾十萬個行政村都推向市場。因此，雖然十七大也明確提出這類農村集體土地入市，但5年仍未有明確的操作辦法。

難題3

如何防熱錢涌向農村市場?

溫鐵軍提出，放開農村建設用地市場后，應該注意熱錢向土地市場的大量涌入。

溫鐵軍說，最近幾年，國際金融資本過剩，導致國際上億公頃土地被金融資本侵占，形成新的“圈地運動”。

而近幾年，中國也存在增發貨幣，金融過剩的現象。一旦農村建設用地開閘，這個政策將對那些“有錢人”成為利好，便于他們將熱錢流入農村建設用地市場。以后，農村建設用地將成為新的投資領域，這個問題應該引起重視。

本版稿件（除署名外）/新京報記者涂重航實習生賈世煜

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