三中全會規劃社保藍圖：公平性、可持續性和流動性

2013年11月18日 01:59
來源：第一財經日報

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專訪清華大學社會保障研究中心主任楊燕綏：

郭晉暉

如同三中全會推出的多項改革一樣，社保領域的舉措也超出了業內預期?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）沒有回避中國社會保障中長期存在的不公平、不可持續以及流動性欠缺等“老大難”問題，提出了解決思路。

清華大學社會保障研究中心主任楊燕綏15日向《第一財經日報》全面深入地解讀了《決定》與社會保障相關的內容。她說，如果能就《決定》中的每一個關鍵詞都達成社會共識并形成可行方案，中國的社會保障體系建設將呈現出一個新的局面。

楊燕綏認為，《決定》提出堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，否定了當前將兩者混合管理、個人賬戶資金被“挪用”的現狀。

《決定》在事權與支出責任相一致的大前提下，明確劃分了中央和地方的社保責任，終結了“中央點菜，地方買單”的社保運行模式，并首次提出基金精算平衡的原則，對養老金做長期規劃。

在楊燕綏看來，中央首次提出“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”是基于養老金精算平衡的原則，并不會生硬地規定延長多少年，而是將采取漸進式的增加繳費年限和提高多繳多得的激勵，通過機制引導勞動者延遲退休。

她還表示，延遲退休的政策不會影響到近年即將退休的老職工待遇，但中年和青年勞動者將不可能再享有“繳費滿十五年等待退休”這樣的政策，這是我們在老齡化社會必須面對的現實。

楊燕綏在接受采訪時多次強調“三分政策七分執行”，黨中央提出的只是原則，要變成政策法律還有很長的路要走，但她建議這些政策在“十二五”期間制定完成，以期中國能在2020年全面實現小康社會之時，達到國際勞工組織1952年制定的《社會保障最低公約》的標準。

一攬子政策促進公平和流動

第一財經日報：《決定》提出建立更加公平可持續的社會保障制度，您認為公平性主要體現在哪些方面？

楊燕綏：首先表現在收入分配領域，當前我們在初次分配中勞動報酬占的比重過低且缺乏秩序；再分配又不全面而且欠公平，還有很多是富人俱樂部?！稕Q定》有針對性地提出了提高勞動報酬在初次分配中的比重，并提高二次分配的合理性和公平性，形成合理有序的收入分配格局。

今后勞動者應該普遍能夠按照經濟發展水平來實現勞動報酬，而勞動報酬的多少是由人均GDP的福利相關性來決定的。因此以后不能再單純追求GDP，而是要追求人均GDP的福利相關性。

其次，《決定》多次提到城鄉整合，從土地利用、新城鎮化建設，一直到社會治理，涵蓋了經濟發展到社會保障多個領域，專門提出“完善社會保險關系轉移接續政策”，消除城市戶口與鄉村戶口的差別和地區流動人口的不公平待遇，使所有公民能夠在國家保障體系下根據需要和貢獻獲得保障和待遇。

第三，養老、醫療等多個公共服務都明確中央的責任，提出基礎養老金中央統籌、公共服務中大項目由中央統一來籌資建設等等，這樣明確了中央統籌該負的責任，實現了更大的保障性和公平性。

第四，“建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調整機制”，這以前是從沒有明確提出的。有了這一調整機制之后，參保人的待遇與GPI相掛鉤，可以根據各地的消費支出和工資水平給各類人員建立待遇調整機制。這對于待遇比較低的人來說更是非常重要的，可以讓他們免去物價變化所帶來的生活風險。

日報：談到公平，大家最關心的是并軌，《決定》在這方面是如何規定的？

楊燕綏：《決定》指出，實現基礎養老金全國統籌，推進機關事業單位養老保險制度改革?；A養老金的全國統籌是覆蓋各類職工，并非僅指企業職工，這就是并軌和提高統籌層級的表述?！稕Q定》中并沒有提到“并軌”，而是用了“整合”，整合的概念比并軌大，是要消除身份和部門的界限。

整合的方向是肯定的，但《決定》只是說推進機關事業單位養老保險改革，而沒有明確是“大整合”還是“小整合”，這些問題還需要繼續討論。

明確責任透明預算

日報：在過去多年的社保體系框架搭建過程中，碎片化、短期行為非常嚴重，《決定》在增強制度的可持續性方面有哪些思路？

楊燕綏：《決定》進一步明確了社會統籌和個人賬戶的二元結構，我一直很贊成的。社會統籌是明確政府責任——全覆蓋、?；?、克服貧困；個人賬戶則是國家稅收和公共服務政策支持下的個人責任，社會統籌?；荆瑐€人賬戶促改善，這樣才是可持續的。全部依靠政府或是全部依靠個人都是不現實的。

前期的教訓是個人賬戶和社會統籌混合在一起，把“相結合”變成了“相混合”。這次重新強調了在“相結合”的基礎上完善個人賬戶制度，否定了將兩者混合管理的現狀。

后面還要繼續研究完善個人賬戶到底是什么性質，如果是個人儲蓄，那就要完善實賬運營、投資收益、受托人管理等問題。文件還提出多繳多得的機制，確保參保人權益，這都是很大挑戰。

日報：財稅改革是三中全會的一大重點，這對社保有什么影響？

楊燕綏：《決定》提出透明的財政預算，發揮人民代表大會對預算的監督作用，并提出事權和支出責任相適應的原則，這對社保領域是很有針對性的。

之前中央和地方在很多公共服務和社保建設上很多責任是劃不清的。責任不清表現在中央定政策卻不出錢，也就是俗稱的“點菜不買單”，現在中央明確要承擔部分社會保障責任。這就非常需要一個透明的財政預算才能知道政府在社保方面的投入量。

養老金和醫療保險頂層設計都會涉及統籌這部分的政府責任，在社保頂層設計時常常會討論統籌賬戶和個人賬戶到底需要哪個大，社會統籌大則個人賬戶就做小，反之亦然。

比如預期養老保險替代率要達到70%，這就需要明確社會統籌到底多大，人們才能對自己的個人責任有規劃。

但是長期以來，財政預算都是不清晰的，大家都不知道財政能出多少錢，統籌賬戶到底是大是小就成為一個學術討論的問題，而這次明確透明財政預算是一個非常大的進步，能使大家心里有數。如果說社會統籌能夠占到人們退休前收入的40%，那么個人賬戶就努力去做30%，這樣的二元結構不僅是理論上說清楚了，而且財務上操作也清晰了。

日報：《決定》首次提出了“堅持精算平衡原則”，是否表明中國要對養老金做更加長期和精細化的管理？

楊燕綏：中央提出堅持精算平衡原則實際上與結束那種“點菜不買單”有直接的關系。過去中央制定政策但卻很少過問政策的實施效果，如今中央提出部分承擔社保的責任，必然會關心政策的績效和精細化。

提出養老金的精算平衡首先意味著中國養老金問題要做長期規劃，養老金精算平衡的原理告訴我們按照老殘供養的長期風險的特征進行財務的預算和測算，要科學考慮人口的平均壽命、年齡結構、老年贍養比，關注人們繳費貢獻和退出勞動力市場之后領取待遇之間的平衡。

研究制定漸進式延遲退休年齡政策也是在這個背景下提出的，現在繳費年限過短，因此繳費年限要延長，繳費年限延長會自動推遲退出勞動力市場的年齡，延遲退休是機制導致的，不會生硬地規定會延長多少歲。

此外，文件還首次提出適時適當降低社會保險費率也有助于增強制度的可持續性。中國當前的社保費率太高是不容置疑的，五險一金占到企業工資總額的64%，社保費率降低之后促進就業的作用將非常明顯。