山水林田湖統一管護環保“大部制”或明年兩會落定

2013年11月18日 01:59
來源：第一財經日報

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章軻

中共中央總書記習近平日前就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》作說明時指出，“山水林田湖是一個生命共同體……用途管制和生態修復必須遵循自然規律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。”

習近平指出，“由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。”

對此，環境保護部有關專家在接受《第一財經日報》記者采訪時表示，這意味著醞釀已久的環保“大部制”已在高層達成共識，“可能在明年3月全國‘兩會’期間，環保‘大部制’就會落定。”

不過，一位國土部專家認為，這“一個部門”可能是國土資源部，也可能歸在國家發改委，但更大的可能是成立一個更高規格的委員會，去統領這件事情，目前來說，一個部委不太能做好這些事情。

環保“大部制”

大部制的特點是擴大一個部所管理的業務范圍，把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率。

對于環保“大部制”將會納入哪些職能，環保部部長周生賢在13日的一次講話中，透露了相關信息。

在當日召開的中國環境與發展國際合作委員會2013年年會上，周生賢透露，當前推進生態環境保護管理體制改革有五個重點，包括建立統一監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法；建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制；健全國有林區經營管理體制，完善集體林權制度改革等。

記者注意到，多年來，在環保部領導的講話中，談及國家海洋局職責范圍內的海洋生態系統保護問題，以及國家林業局職責范圍內的林業生態系統保護甚至是林權改革問題，這是第一次。

記者采訪的多位專家建議，在環保大部制的設計中，國土資源部、國家林業局、國家海洋局和水利部等機構有關生態保護、污染防治的職能應該納入環保“大部制”職責范圍，甚至包括發改委目前負責的二氧化碳減排的職責。

在此基礎上，組建“生態環境部”。這一機構將統一監管國土范圍內所有污染物的排放，并負責山水林田湖的統一保護和統一修復。

多部門職能交叉

一位不愿透露姓名的官方人士對本報表示，30多年來，我國的國土開發、管理、監督、保護方面秩序混亂，欠賬太多。但是，其中涉及的農業部、環保部、財政部、發改委、林業局等部門，又無法有效協調，很有必要建立一個直接負責部門。

目前，我國的環保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務監督、漁政、漁業監督、軍隊環保、公安、交通、鐵道、民航等部門；資源保護職能分散在礦產、林業、農業、水利等部門；綜合調控管理職能分散在發改委、財政、經貿(工信)、國土等部門。環境問題往往涉及各部門、行業和地區的權力和利益調整。

“中國已進入環境高風險期，然而，作為中國環保的主要責任部門，卻面臨著與眾多部門職能交叉、權責不清的尷尬。”環保部副部長潘岳此前撰文稱，中國的環境問題是綜合問題，必須要有綜合管理的機制，達到綜合權能的統一。實在不行就在上面設一個大協調機制，協調各部門的利益關系，并且還應有最終裁斷權。

而不同的法律法規也存在“打架”現象。如2002年修訂的《水法》第12條規定：“國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作”。在我國環境行政管理機構中，形成了三個“統管”部門：一是《環保法》第7條授權的環保部門，對環境保護工作實施統一監督管理；二是1998年成立的國土資源部，主管全國土地、礦產資源、海域等自然資源的統一監督管理工作；三是水行政主管部門，負責全國水資源的統一管理和監督工作。這種多頭“統管”的體制導致了大家都是“統管”部門，誰也不服誰。

（記者劉展超、邵海鵬亦有貢獻）