以系統(tǒng)性改革實現(xiàn)善治

2013年11月18日 02:14
來源：21世紀經(jīng)濟報道 作者：祝乃娟

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三中全會提出成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，以保障改革的系統(tǒng)性與整體性推進，改革已經(jīng)進入深水區(qū)，很多領(lǐng)域互相關(guān)聯(lián)，改革需要更高的協(xié)調(diào)性，如何才能取得更好的改革成效，最終實現(xiàn)善治呢？記者就此專訪了北大政府管理學(xué)院教授、國務(wù)院政府職能轉(zhuǎn)變專家組成員燕繼榮教授。

《21世紀》：1998年機構(gòu)改革，國家體改委改為“體改辦”。2003年3月并入國家發(fā)改委。現(xiàn)在重新設(shè)立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，公報提出，“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的主要職責(zé)是四項，“改革總體設(shè)計”、“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”、“整體推進”、“督促落實”。您怎么看待這個小組的設(shè)立？

燕繼榮：成立“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，表明了中央推進改革的一種決心，也是具體落實深化改革的實際行動的體現(xiàn)。首先，它起碼說明了兩點：第一，改革在認識方面又進了一步，即推進改革刻不容緩，且需注重改革的系統(tǒng)性；第二，小組的設(shè)立，是把深化改革的口號具體落實到了行動上。

其次，在進行了30多年的改革之后，摸著石頭過河積累了不少寶貴經(jīng)驗。以往，我們的改革大都是實驗性改革，且多為基層試點，遵循一種自下而上的路徑。現(xiàn)在，現(xiàn)實需要推進頂層設(shè)計，比如基層民主選舉、社會管理創(chuàng)新最終還是需要頂層設(shè)計的配合，即自上而下的改革，需要有一個總體的戰(zhàn)略和總體的方案。

最后，改革需要專門化、日常化，要全面系統(tǒng)地推進改革，而不是就事論事，全民推進改革深化改革，就要求有一個專門的權(quán)威性機構(gòu)來推進與協(xié)調(diào)。

《21世紀》：推進改革，必定會面臨觸動現(xiàn)有利益格局，如何突破既得利益階層的阻力？

燕繼榮：設(shè)立這個小組，對于突破一些既得利益格局有一定幫助。我們知道，既得利益格局大致表現(xiàn)為部門主義、行業(yè)主義、地方主義、官僚主義、特權(quán)主義等，這個小組具有很高的權(quán)威性，其判斷和決策可以超越部門、行業(yè)、地方和特別群體，相信它在突破這些既得利益、推進改革方面會有一定的作為。

如何突破這些既得利益格局的方法論也很重要，大致包括：由黨和政府領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)改革的進程并推進改革，這包括與政治、行政力量相關(guān)的組織機制；再就是通過壓力機制，比如把改革成效作為考核相關(guān)官員的標準之一；最后就是依托群眾路線，形成倒逼機制。民眾對于改革的呼聲一直存在，滿足這些改革需求也將成為突破既得利益格局的一種動力源。

《21世紀》：公報提出，“要深化干部人事制度改革，建立集聚人才體制機制”。這涉及政府改革，您認為接下來政府機構(gòu)改革應(yīng)該如何進行？干部體制改革該如何進行？

燕繼榮：服務(wù)型政府建設(shè)的努力方向和工作重點理應(yīng)放在機構(gòu)改革、職能調(diào)整、人事改革、制度創(chuàng)新等方面。服務(wù)型政府管理模式的實現(xiàn)需要有兩個方面的努力：一是改造我們的政府，實現(xiàn)政府改制和減負，讓它真的成為一個提供良好公共服務(wù)的機構(gòu)；二是改造我們的社會，鼓勵“第三部門”的發(fā)展，在能夠?qū)崿F(xiàn)社會自理的領(lǐng)域盡可能實現(xiàn)社會自治，在不能自理的領(lǐng)域，實行政府與社團組織的共管共治。

本來，我們的干部人事制度體現(xiàn)了績優(yōu)選拔的原則，具有一定的優(yōu)越性，因為人員都是通過層層篩選選拔上來的（比如高考、公務(wù)員考試等等），但是現(xiàn)實中也存在一些幫派主義、天花板現(xiàn)象、激勵機制不足的問題，并且人員的退出機制一直不很完善，這些都會影響我們具有優(yōu)越性的干部人事制度，有時甚至?xí)a(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。現(xiàn)在，深化干部人事制度改革，就應(yīng)該解決以上的問題。

《21世紀》：公報提出，“堅持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，膽子要大、步子要穩(wěn)，加強頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合”。您認為應(yīng)該如何處理改革發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系？

燕繼榮：改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系需要處理好。改革旨在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)定當然是首要的原則之一，且穩(wěn)定是改革的前提。但是，穩(wěn)定是一種動態(tài)平衡。任何改革大業(yè)都有一定的優(yōu)先次序，那么如何確定改革的優(yōu)先次序，就看是否會對穩(wěn)定有什么影響。比如那些會影響穩(wěn)定的改革，可能就不會優(yōu)先考慮。

《21世紀》：未來，改革將如何實現(xiàn)善治？

燕繼榮：國家與社會的關(guān)系反映著一個國家的治理水平。實現(xiàn)善治的關(guān)鍵在于處理國家（政府）與社會的關(guān)系。在我看來，善治有三代理論。善治理論1.0版本主要是以“政府治理”為核心的理論。它強調(diào)政府是公共管理的主體，甚至把公共管理定義為政府管理，因此，“善治”通常被理解為政府良政的結(jié)果。于是，打造良好政府，實現(xiàn)對社會的有效管理，被視為第一代善治理論的追求目標。

善治理論2.0版本是以“社會治理”為核心的理論。它強調(diào)社會組織乃至公民個體才是公共管理（尤其是地方、區(qū)域或基層公共事務(wù)管理）的主體，并且把“社會管理”的概念納入公共管理的范疇，把“善治”主要理解為社會自我管理的狀態(tài)。

善治理論3.0版本的主要代表是“公共治理”或“協(xié)同治理”理論。3.0版本的善治理論強調(diào)“公共事務(wù)公共管理”，它把公共管理定義為政府、社會組織、社區(qū)單位、企業(yè)、個人等所有利益攸關(guān)者共同參與、協(xié)同行動的過程，認為“善治”意味著國家與社會良性互動、協(xié)同治理，因此，建立集體決策和共同參與制度，加強公共選擇和公共博弈，實現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)，利益分享，權(quán)力協(xié)同，這是第三代治理理論的主要訴求。

簡而言之，協(xié)同治理的核心就在于正確處理政府與市場關(guān)系，政府的歸政府，市場的歸市場。十八屆三中全會公報指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。現(xiàn)在我們的改革逐步朝著這方面進行的。處理好了政社關(guān)系，建立政府與社會、政府管理與社會自治的良性互動和分工協(xié)作，并且由權(quán)威機構(gòu)推進系統(tǒng)性改革，就可能會實現(xiàn)善治。

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