讓信訪制度“正常化”

2013年11月18日 02:15
來源：21世紀經濟報道作者：鄭義

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在三中全會的決定當中，要求改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。此前，有媒體報道，國家準備對各省市不再搞全國范圍的信訪排名、通報，有關部門確立“把矛盾化解在當地”的思路，將建立中央與地方、上級與下級之間的“點對點”通報制度，并通過信訪約談制度來監督地方工作。

近年來社會經濟劇烈變遷導致信訪活動不斷增多。很多民眾選擇通過信訪來尋求救濟，是基于一種傳統的“訴冤”、“告御狀”思維，以及對于政府的“青天情結”。尤其在底層民眾在公權力或者與權力糾結在一起的資本面前遭受不公平對待時，會選擇通過信訪而非常規法治渠道來尋求問題的解決。不過信訪多發的最根本原因還是司法體系本身的不健全、不公正導致底層民眾對其缺乏信任，正因為司法常常受到行政力量的干擾甚至淪為行政部門的仆從，民眾才會直接選擇去找行政部門“求個公道”。

現實中經常可以看到，基層政府的信訪部門旁邊即設有“巡回法庭”等司法機構，正說明信訪和司法兩套機制的職能糾纏在一起。在信訪發生之后，也經常出現地方官員為了“維穩”而通過批示等方式干涉司法審判，有的時候，民眾對已經生效的判決仍在試圖通過信訪來尋求改判，或者在審理剛開始的時候，就試圖以信訪方式尋求政府的施壓。司法弱化使民眾覺得信訪“更實用”，形成一種路徑依賴，同時也增進地方官員干預司法沖動。信訪長期替代司法將增強民眾心中“權大于法”的印象，強化對長官意志的崇拜，這會促成司法威信的進一步弱化，距離法治國家的愿景愈行愈遠。

但信訪確實能發揮與司法不同的功能，如民眾對地方政府經濟、社會發展總體政策的不滿，對抽象性、普遍性行政措施的不滿，在沒有妥當的司法解決渠道的情況下，確實也有通過信訪來反映的需求，尤其是越級信訪可以使下情上達，打破基層政府部門利益趨同化造成的障礙，在客觀上有利于上級政府對下級的監督。

所以，在當前中國社會矛盾升級趨于臨界點而矛盾疏通解決機制又不暢的情況下，信訪機制作為一種社會轉型期的特殊安排也有存在的必要，應該視為一種與司法并行的行政性的補充性救濟制度，主要功能在于讓民眾表達訴求和便利政府內部監督，而不是直接解決爭議。

但保留信訪的前提是信訪的制度化、常態化、法治化，而不應被神秘化、妖魔化。各級政府需要正確看待激烈轉型期信訪需求出現的必然性，公平對待民眾信訪需求，不把信訪增多視為恥辱或污點甚至懲罰下級政府官員的原因。2005年頒布的新修訂的《信訪條例》對信訪的規范化產生了一定作用，但其中的規定在現實中變形，將信訪事件發生率與地方黨政官員升遷掛鉤也許本意在于構建獎懲機制，實際上卻扭曲了下級官員的行為模式，使之不從根源上糾正錯誤行政，而是將人力財力資源投入比導致信訪事件更為惡劣的“截訪”甚至“劫訪”，進而助長上下級政府聯合起來諱疾忌醫、粉飾太平的思維。如果掩飾而不正視社會矛盾，矛盾將會在“高壓鍋”中持續激化。反之，則會有效緩解社會矛盾。