轉變職能防政府伸長手管市場

2013年11月18日 04:11
來源：京華時報作者：孫雪梅

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《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的總目標、總方向、時間表等，并對改革做出系統部署。其中，多數事項都與地方政府改革密切相關。改革涉及政府哪些方面，會產生哪些影響，改革成效將會如何？國家行政學院教授竹立家表示，改革是否有成效，關鍵看地方政府的改革是否到位。

□學者看《決定》

改革不到位老百姓不認同

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對地方政府將產生哪些影響？如何改革算有成效？國家行政學院教授竹立家表示，改革的標準就是老百姓的感受。

關鍵看改革是否到位

國家行政學院教授竹立家表示，改革能不能持久推進，能取得哪些實際效果，關鍵看地方政府的改革是否到位。

竹立家表示，所謂政府職能，除了中央政府宏觀調控外，社會管理、提供公共服務等，主要通過地方政府的活動來實現。這次公布的《決定》，其中涉及60個項目，除極少數的領域比如軍事、外交等領域，其他事項基本上都和地方政府改革進程、力度等密切相關。

地方政府如何改革算有成效？竹立家表示，改革的標準就是老百姓的感受，如果地方政府市場監管不到位，改革后老百姓依然食品不安全，秩序不安全，社會管理跟不上，上學難，就醫難，貧富差距大，司法不公正，公共服務不健全，養老保險、民生建設不到位，老百姓就不會認同。

改革有沒有決定性成果，國家治理能力是不是加強了，關鍵還是看地方政府職能轉變。地方政府轉變政府職能后，手不能伸得過長，插手市場，導致貪污腐敗，妨礙市場的公平競爭。政府職能轉變，還有政府放權，中央和地方的權力劃分要明晰；地方政府中，上級政府和下級政府的權力也要劃分明晰。還有一個方面是分權，政府權力向社會組織轉移。

土地制度改革是個亮點

在這次公布的《決定》中，土地制度改革是一個亮點。浙江大學、浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰表示，土地對于地方政府意味著城市發展空間，在當前更意味著可支配的財政能力。任何改革措施如果改變地方政府獲得土地的難度和規模，就對地方政府產生重大影響。

對地方政府影響較大的是《決定》中“建立城鄉統一的建設用地市場”的規定，“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，“縮小征地范圍”需要更具體的政策來給出說明。

楊遴杰稱，真正實現征地范圍縮小，意味著地方政府掌握的強勢獲得土地和壟斷市場供應的權力被取消，城市發展空間不會受太大影響，因為規劃設定后可以由集體經濟組織來形成土地供應，城市按照規劃擴張也可以實現。更重要的是地方政府的財政收益會受到影響，首先是政府賣地收入的減少，雖然可以通過集體出讓土地時繳納的不同用途的地價差以及交易稅費得到補償，但是與壟斷下的高額利潤比，直接的土地收益會減少。更受影響的地方融資能力，目前地方主要靠土地抵押獲得融資，雖然不從財政的賬上走，但是做的都是財政支付該做的工作。地方政府獲取的土地少，可抵押的土地規模受限，這一部分必會大受影響。

□連線安徽

安徽將試點農村土地流轉

就在十八屆三中全會召開后的11月14日，安徽省決定在全省20個縣（區）開展農村綜合改革示范試點工作，今后，農村集體建設用地可以通過轉讓、出租等方式流轉，用于工業、商業、旅游和農民住宅小區建設，未來還將建設統一的城鄉土地交易市場。

報道稱，安徽省將建立多元統一的農村土地市場。今后的集體土地所有權將確定到每個具有所有權的農民集體，2015年底前實現農村集體所有的建設用地、農用地、未利用地和農村范圍內的國有土地確權登記發證全覆蓋。

根據規定，安徽省將堅持自愿、有償原則，探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制；與此同時，建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度，探索建立農村集體建設用地指標儲備制度，盤活農村集體建設用地。

事實上，今年10月份，《海南省集體建設用地管理辦法（試行）》也已正式出臺。根據規定，依法取得的集體建設用地使用權報請批準后，可由農村集體經濟組織或者村民自主開發經營，或者由農村集體經濟組織以轉讓、租賃、聯營合作、作價入股等方式進行流轉用于收益穩定、有利于促進農民就業的經營性項目，但不得用于住宅建設。

作為改革先行先試的廣東省，是全國最早進行土地制度改革的地區，早在上世紀80年代就已經開始“摸石頭過河”。成為節約集約用地試點示范省后，在積極推進“三舊”改造的過程中，廣東省內一些城市也在不斷探索集體土地與國有土地的同地、同權、同價，保障和提高農民權益。

例如，2011年，廣州市下發了《廣州市集體建設用地使用權流轉管理試行辦法》，提出農村集體建設用地可直接通過市場競價出讓使用權，通過出讓、出租取得的收益五成以上要專項用于社會保障支出；增城市更是早在2009年就已開始了土地集中流轉經營改革的試點；在荔城街棠村，5000畝農民分散經營的土地由村集體公司統一出租給農業龍頭企業進行城郊型生態農業生產，除了租金和工資外，農民還可以分享到企業利潤的20%，整體收入增加20%以上。

>>個例

3萬勞動力年獲收入4億

湘潭市大力推行土地流轉經營，據當地政府介紹，土地流轉的最大贏家是農民。據估算，3萬多名走出土地的農村勞動力，除耕地收入稍有增加外，還年獲勞務收入4億元以上。

據了解，近兩年來，湘潭全市已有50.23萬畝耕地，從兩萬余個農民家庭集結到了210個農民專業合作社、65家農產品加工企業和100多個種植大戶手中。農村耕地流轉率達到30%，高出全省平均水平8.4個百分點。

1 集體用地允許出讓

在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

2 中央減少微觀管理

進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。

3 推進改革省直管縣

優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革。

4 賦承包地流轉權能

賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。

5 重大決策報告人大

健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。

6 紀檢工作雙重領導

《決定》提出，推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。

7 中央地方理順事權

建立事權和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。

京華時報記者孫雪梅