國家行政學院張占斌：城鎮化的核心是改革

2013年11月18日 13:30
來源：四川在線-華西都市報

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新型城鎮化

本報記者對話國家行政學院新型城鎮化研究中心主任張占斌：城鎮化是一系列公共政策的集合，體制改革需放在突出位置

華西都市報記者王國平北京報道

堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展

——摘自《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

中國城鎮化發展報告

新型城鎮化最核心的問題還是改革，通過改革走新的道路，通過改革使新型城鎮化更加符合市場經濟的原則，讓市場發揮配置資源的決定性作用。

新型城鎮化是我國從經濟大國向經濟強國邁進中的經濟引擎，既能擴大內需也能創造供給。是推動改革、釋放紅利的重要突破口，是保障和改善民生的重要平臺。

要把生態文明和城鎮化捆在一起來看，讓城鎮化的骨子里流著生態文明的理念和精神。要盡可能地走集約、高效、綠色、低碳之路，把這些體現在城鎮化過程中。

開篇改革向夢想之城進發

改革，向著夢想彼岸。35年前，改革開放，這個國人前所未聞的詞，一夜間傳遍大江南北，全球矚目。民族命運得以扭轉，國家未來得以改變，中國從此步入快速發展之路。“三中全會”，成為改革開放的代名詞。

35年后，十八屆三中全會再次高舉改革開放的旗幟，吹響全面深化改革的號角。中國，這艘進入深水區的巨輪，正向中國夢的彼岸乘風破浪。

改革，向著夢想之城。改革開放以來，中國城鎮化進程以2倍于世界平均速度的步伐快速發展。尤其是過去10年，速度之快，規模之大，世界罕見。2011年，城鎮人口首次超過農村人口，中國進入了以城市社會為主體的新時期。歷史上每一次重大變革，總是機遇與挑戰并存。從“鄉村中國”到“城鎮中國”的歷史性時刻，中國的城鎮化之路也走到了量與質的“十字路口”。

城鄉格局的改變不僅僅維系著經濟增長，更關系每一個人的生活能否更加美好。從“地的城鎮化”到“人的城鎮化”，改革呼聲日益強烈。推動戶籍制度改革、異地高考破冰、農民工納入保障房保障范圍……十八大以來，一幅以“人”為核心的城鎮化藍圖正在變為現實。更為欣喜的是，在十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，我們讀到了破除城鄉二元結構這一歷史性難題的勇氣和決心，更看到了建立新型工農城鄉關系的智慧與路徑。改革的最大紅利必將激發城鎮化的最大潛力。無論農村還是城市，中國大地都將是安居樂業的夢想之城。

在中國改革開放35周年之際，華西都市報、華西傳媒集群推出大型系列報道——《改革向著夢想之城——中國城鎮化發展報告》，立足四川，放眼全國，聚焦這場全球矚目的改革，我們為您走訪長三角、珠三角、京津唐、河南、湖北等多個城市，其中有探索政經分離的廣東四小虎之一佛山南海、全國率先實行15年免費教育的中山古鎮；浙江資本市場第一鎮店口、國內率先提出智慧化城市概念的上海浦東新區、用10年時間再造了一個新蘇州的蘇州工業園區；在鹽堿灘上長出夢想之城的中新天津生態城，因城鎮化經驗入選哈佛教材的北京鄭各莊村；被稱為“中國首個村級市”的西辛莊……

我們記錄城市變遷、關注人物命運，梳理制度演進。遍布東南西北的足跡，是為了回望中國城市的發展歷程，也是為了記錄觀察當下中國城鎮化的現狀，更是為了探討中國城市未來生長的方向。希望20余萬字的報道，能為您打開眺望夢想之城的一扇窗——那座城，很真實，很精彩。

作為國務院的智囊機構，國家行政學院在新型城鎮化研究方面一直走在前沿。

而作為國家行政學院新型城鎮化研究中心主任的張占斌，能夠接觸到從中央到省部級再到司局級的各級層面，因此更能明白政府的需求和困惑。

張占斌說，中國新型城鎮化最核心的問題還是改革。

新型城鎮化是推動改革、釋放紅利的重要突破口。最核心的問題還是改革，通過改革使新型城鎮化更加符合市場經濟的原則，讓市場發揮配置資源的決定性作用。

新型城鎮化是經濟引擎

華西都市報：省部級干部們對推進城鎮化是一個什么樣的態度和看法呢？是否存在分歧？

張占斌：城鎮化在十八大被作為“新四化”之一提出來，新型城鎮化是我國從經濟大國向經濟強國邁進中的經濟引擎，既能擴大內需也能創造供給。社會各界對城鎮化發展寄予厚望，希望城鎮化能夠擔負起推動中國經濟發展和社會變革的重任。也是打造中國經濟升級版的重要推動力，是推動改革、釋放紅利的重要突破口，是保障和改善民生的重要平臺。對這些，大家看法基本是一致的。

“新型”城鎮化要做到六“新”

華西都市報：如何理解“新型城鎮化”，現在討論也非常多。

張占斌：中央講的新型城鎮化道路是綠色、集約、智能、低碳。這幾年我也在琢磨什么叫新型城鎮化道路，我認為有六個“新”要注意：

第一是新的核心。要以人為本，以人為核心，讓城鄉居民都能得到好處。要從根本上改變以往發展只見物不見人的弊端，重點是農民工市民化的問題。

第二是新的理念。強調的是包容性發展，破除以往城鄉二元體制，破除城市內部的新二元，努力做到機會、權利平等。

第三是新的路徑。這是指工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的四化并舉，互相協調推動的城鎮化，在這個過程中城鎮化要有產業做基礎，有了產業支撐、產業基礎，才可能解決更多人就業問題，城鎮化才可能立得住。

第四是新的方式。要把生態文明和城鎮化捆在一起來看，讓城鎮化的骨子里流著生態文明的理念和精神。要盡可能地走集約、高效、綠色、低碳之路。

第五是新的格局。大城市群、大中小城市和小城鎮的布局要科學，要遵循國家的大規劃。而且將來既要考慮到經濟問題，也要考慮到國家安全問題。

第六是新的動力。釋放改革紅利，靠改革、制度建設、體制機制的創新來實現我們新型城鎮化。

這6個方面如果能做得好的話，我覺得有助于城鎮化不走老路，能夠走出一條新路來，對整個國家也會帶來一些變革。

沒有產業支撐是唱“空城計”

華西都市報：不管是發展大城市還是小城鎮，都要有吸納這些人的崗位才行。

張占斌：城鎮化的前提就是產業做支撐，沒有產業支撐，人聚集起來之后又得離開。沒有產業支撐的城鎮化，難以提供就業崗位，就是“唱空城計”，就會出現“鬼城”。有了產業才有就業。

城鎮化產生集聚效益、規模效益和分工協作效益，極大地推動工業化進程。同時，城鎮化不僅能夠推動以教育、醫療、就業、社會保障等為主要內容的公共服務發展，也能夠推動以商貿、餐飲、旅游等為主要內容的消費型服務業和以金融、保險、物流等為主要內容的生產型服務業的發展。

在這一點上，中西部地區相對來沿海地區還有開發余地，各地可以根據本地特點再進行研究探索。在這個過程中，重要的是要把產業做好，讓產業有競爭力，有了好的產業，有競爭力的產業，我們工業化會更好，同時帶領服務業邁上新的臺階。

在現在這種情況下，應該說大城市對人口的吸納能力還是比中小城市強，原因是什么？大城市的就業機會多，但還是需要有一個適當的規劃，包括產業布局、公共服務建設等，引導人口適當向中小城市集聚。我覺得除了特大城市、大城市之外，中小城市在中國下一步發展中可能扮演很重要的角色。

但隨著一些中小城市的發展，可以很好地吸納一部分農村人口的轉移。這樣一來，不至于這些特大城市的人口膨脹得太快。

最迫切的是1.6億農民工進城

按照國家統計局統計的數據和戶籍人口統計數據,城市人口之間存在的差，基本就是這2.6億進城的農民工，農民工的城鎮化問題是新型城鎮化最迫切需要解決的問題。

華西都市報：剛剛您提到土地城鎮化快于人口城鎮化，現在官方以及多個研究機構都在提“城鎮化率”的問題，但是數據又常常打架，這個城市化率該怎么看？

張占斌：城市化率，國家官方的是兩組數據，一個就是國家統計局的數據，統計方法與國際接軌的。按照這套統計方法，只要在城鎮里生活6個月就算是市民。這也確實能說明，在一段時間內確實中國有52.57%的人已經在城鎮生活了。

另外一個標準就是按照公安局的戶籍人口計算，我們城鎮化的大概35%的這樣子。

這兩個數據之間有個差，由此又出現了第三個統計數據，介于這兩個之間。因為如果完全按照公安局戶籍的話，等于無視2.6億農民工在城里的存在，但如果這2.6億人都算城里人，也不合適，因為公共服務、醫療、教育什么都沒有。這些第三種統計數據，包括社科院等研究單位都做過，但各家方法不盡相同。

華西都市報：從數據看，農民工的城鎮化問題應該是最迫切的？

張占斌：是的。按照國家統計局統計的數據和戶籍人口統計數據之間存在的差，基本就是這2.6億進城的農民工。這里面，大體有1.6億農民工是跨省流動的，基本上是常年在城鎮里工作生活，這部分人是城鎮化里最迫切的。剩下的接近1億人，是在本省內流動的。

這么多農民工沒有安定下來，今后還會不斷增加。解決不好，會造成許多問題。除了重點要加快農民工市民化外，還要考慮到人口向超大城市聚集的勢頭越來越明顯，特別是北、上、廣等超大城市人口壓力越來越大。

為減輕超大城市人口壓力，一方面，要增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚的功能，另一方面，可以探索就近城鎮化的做法。

人物名片張占斌

張占斌，國家行政學院經濟學教研部主任、教授、博士生導師、博士后合作導師。國家社會科學基金經濟學評審組專家、國家博士后基金經濟學評審組專家。兼任東北大學博士生導師、中國公共經濟研究會常務副會長、中國行政體制改革研究會副秘書長、中國國際經濟交流中心學術委員，部分省、市經濟政策顧問、研究員。

主持國家社科基金重點項目、國家軟科學基金項目和中央財經領導小組、中央辦公廳、國務院辦公廳、國家發改委、中央編辦、國資委、民政部、國家質檢總局、廣東省、海南省、重慶市、國家開發投資公司、國家電網公司、中國商飛公司、中國國際經濟交流中心等省部級委托研究課題30多項。

有近20篇《送閱件》獲得國務院總理、副總理和國務委員的批示。研究方向為政府經濟學、發展經濟學，研究重點系公共經濟與公共政策。

專家語錄

“要以人為本，以人為核心，讓城鄉居民都能得到好處。要從根本上改變以往發展只見物不見人的弊端，重點是農民工市民化的問題。”

“要通過財稅金融體制改革，形成有利于城鎮化健康發展的激勵機制。”

“合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例，將政府土地出讓收入納入公共財政進行管理，減少地方政府對土地財政的依賴。”

核心觀點

●要把生態文明和城鎮化捆在一起來看，讓城鎮化的骨子里流著生態文明的理念和精神。要盡可能地走集約、高效、綠色、低碳之路，把這些東西都體現在城鎮化過程中，將來才能有美麗中國。

●城鎮化是一系列公共政策的集合，推進城鎮化過程中涉及到的問題比較多，有一些和城鎮化本身有關系，也有一些問題是全社會的問題，這就需要從國家整體戰略上考慮。

●要更好地發揮市場的作用，政府應該把自身的工作做好，比如說盡可能地簡政放權，減少審批，讓企業自己選擇投資方向，讓老百姓自己決定進城還是不進城。

●新型城鎮化最核心的問題還是改革，通過改革走新的道路，通過改革使新型城鎮化更加符合市場經濟的原則，讓市場發揮配置資源的決定性作用。

●城鎮化的前提就是產業做支撐，沒有產業支撐，人聚集起來之后又得離開。沒有產業支撐的城鎮化，難以提供就業崗位，就是“唱空城計”，就會出現“鬼城”。有了產業才有就業。

城鎮化是一系列公共政策的集合

華西都市報：新型城鎮化推進需要改革制度建設，具體需要哪些方面的變革？

張占斌：城鎮化是一系列公共政策的集合，推進城鎮化過程中涉及到的問題比較多，有一些和城鎮化本身有關系，也有一些問題是全社會的問題，這就需要從國家整體戰略上考慮。

今后一段時期推進新型城鎮化健康發展，必須把深化改革特別是體制改革放在十分突出的位置，加大難題的破解。

一是統籌推進戶籍制度改革。必須以城鄉一體化、遷徙自由化為目標和方向，在中央的統一規劃下，加快剝離戶口所附著的福利功能，恢復戶籍制度的本真功能。

二是要深化土地管理制度改革。按照解放和發展生產力，提高土地利用效率和城鎮化的質量、保障農民利益的要求深化土地制度改革。

三是完善住房保障制度改革。要以解決城鎮低收入群體和農民工保障性住房為重點，完善住房保障制度體系。

四是深化財稅金融體制改革。要通過財稅金融體制改革，形成有利于城鎮化健康發展的激勵機制，減少地方政府對土地財政的依賴。

五是優化行政區劃設置改革。加快形成設置科學、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制。從長遠來看，逐步減少地方政府層級。

老百姓進不進城讓市場決定

華西都市報：那么在城鎮化過程中政府應該扮演什么角色？

張占斌：以往我們的政府可能比較多地扮演著一個主導的角色，在前面猛烈地去推動，很多地方政府也有這種政績思想，所以出現過熱、過猛、過快的情況。

今后我覺得要更好地發揮市場的作用，政府應該把自身的工作做好，比如說盡可能地簡政放權，減少審批，讓企業自己選擇投資方向，讓老百姓自己決定進城還是不進城。

而政府在監管方面還可以更好地發揮作用，可以提高標準，這樣企業和資金就可以進入了。

新型城鎮化最核心的問題還是改革，通過改革走新的道路，通過改革使新型城鎮化更加符合市場經濟的原則，讓市場發揮配置資源的決定性作用。

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