國(guó)家行政學(xué)院張占斌：城鎮(zhèn)化的核心是改革

2013年11月18日 13:30
來(lái)源：四川在線-華西都市報(bào)

人參與條評(píng)論

新型城鎮(zhèn)化

本報(bào)記者對(duì)話國(guó)家行政學(xué)院新型城鎮(zhèn)化研究中心主任張占斌：城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合，體制改革需放在突出位置

華西都市報(bào)記者王國(guó)平北京報(bào)道

堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展

——摘自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》

中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展報(bào)告

新型城鎮(zhèn)化最核心的問(wèn)題還是改革，通過(guò)改革走新的道路，通過(guò)改革使新型城鎮(zhèn)化更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用。

新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)從經(jīng)濟(jì)大國(guó)向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)中的經(jīng)濟(jì)引擎，既能擴(kuò)大內(nèi)需也能創(chuàng)造供給。是推動(dòng)改革、釋放紅利的重要突破口，是保障和改善民生的重要平臺(tái)。

要把生態(tài)文明和城鎮(zhèn)化捆在一起來(lái)看，讓城鎮(zhèn)化的骨子里流著生態(tài)文明的理念和精神。要盡可能地走集約、高效、綠色、低碳之路，把這些體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中。

開(kāi)篇改革向夢(mèng)想之城進(jìn)發(fā)

改革，向著夢(mèng)想彼岸。35年前，改革開(kāi)放，這個(gè)國(guó)人前所未聞的詞，一夜間傳遍大江南北，全球矚目。民族命運(yùn)得以扭轉(zhuǎn)，國(guó)家未來(lái)得以改變，中國(guó)從此步入快速發(fā)展之路。“三中全會(huì)”，成為改革開(kāi)放的代名詞。

35年后，十八屆三中全會(huì)再次高舉改革開(kāi)放的旗幟，吹響全面深化改革的號(hào)角。中國(guó)，這艘進(jìn)入深水區(qū)的巨輪，正向中國(guó)夢(mèng)的彼岸乘風(fēng)破浪。

改革，向著夢(mèng)想之城。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程以2倍于世界平均速度的步伐快速發(fā)展。尤其是過(guò)去10年，速度之快，規(guī)模之大，世界罕見(jiàn)。2011年，城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，中國(guó)進(jìn)入了以城市社會(huì)為主體的新時(shí)期。歷史上每一次重大變革，總是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。從“鄉(xiāng)村中國(guó)”到“城鎮(zhèn)中國(guó)”的歷史性時(shí)刻，中國(guó)的城鎮(zhèn)化之路也走到了量與質(zhì)的“十字路口”。

城鄉(xiāng)格局的改變不僅僅維系著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更關(guān)系每一個(gè)人的生活能否更加美好。從“地的城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”，改革呼聲日益強(qiáng)烈。推動(dòng)戶籍制度改革、異地高考破冰、農(nóng)民工納入保障房保障范圍……十八大以來(lái)，一幅以“人”為核心的城鎮(zhèn)化藍(lán)圖正在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。更為欣喜的是，在十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，我們讀到了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一歷史性難題的勇氣和決心，更看到了建立新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的智慧與路徑。改革的最大紅利必將激發(fā)城鎮(zhèn)化的最大潛力。無(wú)論農(nóng)村還是城市，中國(guó)大地都將是安居樂(lè)業(yè)的夢(mèng)想之城。

在中國(guó)改革開(kāi)放35周年之際，華西都市報(bào)、華西傳媒集群推出大型系列報(bào)道——《改革向著夢(mèng)想之城——中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展報(bào)告》，立足四川，放眼全國(guó)，聚焦這場(chǎng)全球矚目的改革，我們?yōu)槟咴L長(zhǎng)三角、珠三角、京津唐、河南、湖北等多個(gè)城市，其中有探索政經(jīng)分離的廣東四小虎之一佛山南海、全國(guó)率先實(shí)行15年免費(fèi)教育的中山古鎮(zhèn)；浙江資本市場(chǎng)第一鎮(zhèn)店口、國(guó)內(nèi)率先提出智慧化城市概念的上海浦東新區(qū)、用10年時(shí)間再造了一個(gè)新蘇州的蘇州工業(yè)園區(qū)；在鹽堿灘上長(zhǎng)出夢(mèng)想之城的中新天津生態(tài)城，因城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)入選哈佛教材的北京鄭各莊村；被稱為“中國(guó)首個(gè)村級(jí)市”的西辛莊……

我們記錄城市變遷、關(guān)注人物命運(yùn)，梳理制度演進(jìn)。遍布東南西北的足跡，是為了回望中國(guó)城市的發(fā)展歷程，也是為了記錄觀察當(dāng)下中國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀，更是為了探討中國(guó)城市未來(lái)生長(zhǎng)的方向。希望20余萬(wàn)字的報(bào)道，能為您打開(kāi)眺望夢(mèng)想之城的一扇窗——那座城，很真實(shí)，很精彩。

作為國(guó)務(wù)院的智囊機(jī)構(gòu)，國(guó)家行政學(xué)院在新型城鎮(zhèn)化研究方面一直走在前沿。

而作為國(guó)家行政學(xué)院新型城鎮(zhèn)化研究中心主任的張占斌，能夠接觸到從中央到省部級(jí)再到司局級(jí)的各級(jí)層面，因此更能明白政府的需求和困惑。

張占斌說(shuō)，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化最核心的問(wèn)題還是改革。

新型城鎮(zhèn)化是推動(dòng)改革、釋放紅利的重要突破口。最核心的問(wèn)題還是改革，通過(guò)改革使新型城鎮(zhèn)化更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用。

新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)引擎

華西都市報(bào)：省部級(jí)干部們對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是一個(gè)什么樣的態(tài)度和看法呢？是否存在分歧？

張占斌：城鎮(zhèn)化在十八大被作為“新四化”之一提出來(lái)，新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)從經(jīng)濟(jì)大國(guó)向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)中的經(jīng)濟(jì)引擎，既能擴(kuò)大內(nèi)需也能創(chuàng)造供給。社會(huì)各界對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展寄予厚望，希望城鎮(zhèn)化能夠擔(dān)負(fù)起推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的重任。也是打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重要推動(dòng)力，是推動(dòng)改革、釋放紅利的重要突破口，是保障和改善民生的重要平臺(tái)。對(duì)這些，大家看法基本是一致的。

“新型”城鎮(zhèn)化要做到六“新”

華西都市報(bào)：如何理解“新型城鎮(zhèn)化”，現(xiàn)在討論也非常多。

張占斌：中央講的新型城鎮(zhèn)化道路是綠色、集約、智能、低碳。這幾年我也在琢磨什么叫新型城鎮(zhèn)化道路，我認(rèn)為有六個(gè)“新”要注意：

第一是新的核心。要以人為本，以人為核心，讓城鄉(xiāng)居民都能得到好處。要從根本上改變以往發(fā)展只見(jiàn)物不見(jiàn)人的弊端，重點(diǎn)是農(nóng)民工市民化的問(wèn)題。

第二是新的理念。強(qiáng)調(diào)的是包容性發(fā)展，破除以往城鄉(xiāng)二元體制，破除城市內(nèi)部的新二元，努力做到機(jī)會(huì)、權(quán)利平等。

第三是新的路徑。這是指工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的四化并舉，互相協(xié)調(diào)推動(dòng)的城鎮(zhèn)化，在這個(gè)過(guò)程中城鎮(zhèn)化要有產(chǎn)業(yè)做基礎(chǔ)，有了產(chǎn)業(yè)支撐、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，才可能解決更多人就業(yè)問(wèn)題，城鎮(zhèn)化才可能立得住。

第四是新的方式。要把生態(tài)文明和城鎮(zhèn)化捆在一起來(lái)看，讓城鎮(zhèn)化的骨子里流著生態(tài)文明的理念和精神。要盡可能地走集約、高效、綠色、低碳之路。

第五是新的格局。大城市群、大中小城市和小城鎮(zhèn)的布局要科學(xué)，要遵循國(guó)家的大規(guī)劃。而且將來(lái)既要考慮到經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也要考慮到國(guó)家安全問(wèn)題。

第六是新的動(dòng)力。釋放改革紅利，靠改革、制度建設(shè)、體制機(jī)制的創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)我們新型城鎮(zhèn)化。

這6個(gè)方面如果能做得好的話，我覺(jué)得有助于城鎮(zhèn)化不走老路，能夠走出一條新路來(lái)，對(duì)整個(gè)國(guó)家也會(huì)帶來(lái)一些變革。

沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐是唱“空城計(jì)”

華西都市報(bào)：不管是發(fā)展大城市還是小城鎮(zhèn)，都要有吸納這些人的崗位才行。

張占斌：城鎮(zhèn)化的前提就是產(chǎn)業(yè)做支撐，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，人聚集起來(lái)之后又得離開(kāi)。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化，難以提供就業(yè)崗位，就是“唱空城計(jì)”，就會(huì)出現(xiàn)“鬼城”。有了產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)。

城鎮(zhèn)化產(chǎn)生集聚效益、規(guī)模效益和分工協(xié)作效益，極大地推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程。同時(shí)，城鎮(zhèn)化不僅能夠推動(dòng)以教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)發(fā)展，也能夠推動(dòng)以商貿(mào)、餐飲、旅游等為主要內(nèi)容的消費(fèi)型服務(wù)業(yè)和以金融、保險(xiǎn)、物流等為主要內(nèi)容的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

在這一點(diǎn)上，中西部地區(qū)相對(duì)來(lái)沿海地區(qū)還有開(kāi)發(fā)余地，各地可以根據(jù)本地特點(diǎn)再進(jìn)行研究探索。在這個(gè)過(guò)程中，重要的是要把產(chǎn)業(yè)做好，讓產(chǎn)業(yè)有競(jìng)爭(zhēng)力，有了好的產(chǎn)業(yè)，有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，我們工業(yè)化會(huì)更好，同時(shí)帶領(lǐng)服務(wù)業(yè)邁上新的臺(tái)階。

在現(xiàn)在這種情況下，應(yīng)該說(shuō)大城市對(duì)人口的吸納能力還是比中小城市強(qiáng)，原因是什么？大城市的就業(yè)機(jī)會(huì)多，但還是需要有一個(gè)適當(dāng)?shù)囊?guī)劃，包括產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)建設(shè)等，引導(dǎo)人口適當(dāng)向中小城市集聚。我覺(jué)得除了特大城市、大城市之外，中小城市在中國(guó)下一步發(fā)展中可能扮演很重要的角色。

但隨著一些中小城市的發(fā)展，可以很好地吸納一部分農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移。這樣一來(lái)，不至于這些特大城市的人口膨脹得太快。

最迫切的是1.6億農(nóng)民工進(jìn)城

按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)和戶籍人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),城市人口之間存在的差，基本就是這2.6億進(jìn)城的農(nóng)民工，農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化問(wèn)題是新型城鎮(zhèn)化最迫切需要解決的問(wèn)題。

華西都市報(bào)：剛剛您提到土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，現(xiàn)在官方以及多個(gè)研究機(jī)構(gòu)都在提“城鎮(zhèn)化率”的問(wèn)題，但是數(shù)據(jù)又常常打架，這個(gè)城市化率該怎么看？

張占斌：城市化率，國(guó)家官方的是兩組數(shù)據(jù)，一個(gè)就是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)方法與國(guó)際接軌的。按照這套統(tǒng)計(jì)方法，只要在城鎮(zhèn)里生活6個(gè)月就算是市民。這也確實(shí)能說(shuō)明，在一段時(shí)間內(nèi)確實(shí)中國(guó)有52.57%的人已經(jīng)在城鎮(zhèn)生活了。

另外一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是按照公安局的戶籍人口計(jì)算，我們城鎮(zhèn)化的大概35%的這樣子。

這兩個(gè)數(shù)據(jù)之間有個(gè)差，由此又出現(xiàn)了第三個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，介于這兩個(gè)之間。因?yàn)槿绻耆凑展簿謶艏脑挘扔跓o(wú)視2.6億農(nóng)民工在城里的存在，但如果這2.6億人都算城里人，也不合適，因?yàn)楣卜?wù)、醫(yī)療、教育什么都沒(méi)有。這些第三種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，包括社科院等研究單位都做過(guò)，但各家方法不盡相同。

華西都市報(bào)：從數(shù)據(jù)看，農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化問(wèn)題應(yīng)該是最迫切的？

張占斌：是的。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)和戶籍人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間存在的差，基本就是這2.6億進(jìn)城的農(nóng)民工。這里面，大體有1.6億農(nóng)民工是跨省流動(dòng)的，基本上是常年在城鎮(zhèn)里工作生活，這部分人是城鎮(zhèn)化里最迫切的。剩下的接近1億人，是在本省內(nèi)流動(dòng)的。

這么多農(nóng)民工沒(méi)有安定下來(lái)，今后還會(huì)不斷增加。解決不好，會(huì)造成許多問(wèn)題。除了重點(diǎn)要加快農(nóng)民工市民化外，還要考慮到人口向超大城市聚集的勢(shì)頭越來(lái)越明顯，特別是北、上、廣等超大城市人口壓力越來(lái)越大。

為減輕超大城市人口壓力，一方面，要增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚的功能，另一方面，可以探索就近城鎮(zhèn)化的做法。

人物名片張占斌

張占斌，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、教授、博士生導(dǎo)師、博士后合作導(dǎo)師。國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)審組專家、國(guó)家博士后基金經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)審組專家。兼任東北大學(xué)博士生導(dǎo)師、中國(guó)公共經(jīng)濟(jì)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心學(xué)術(shù)委員，部分省、市經(jīng)濟(jì)政策顧問(wèn)、研究員。

主持國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目、國(guó)家軟科學(xué)基金項(xiàng)目和中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家發(fā)改委、中央編辦、國(guó)資委、民政部、國(guó)家質(zhì)檢總局、廣東省、海南省、重慶市、國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司、國(guó)家電網(wǎng)公司、中國(guó)商飛公司、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心等省部級(jí)委托研究課題30多項(xiàng)。

有近20篇《送閱件》獲得國(guó)務(wù)院總理、副總理和國(guó)務(wù)委員的批示。研究方向?yàn)檎?jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)，研究重點(diǎn)系公共經(jīng)濟(jì)與公共政策。

專家語(yǔ)錄

“要以人為本，以人為核心，讓城鄉(xiāng)居民都能得到好處。要從根本上改變以往發(fā)展只見(jiàn)物不見(jiàn)人的弊端，重點(diǎn)是農(nóng)民工市民化的問(wèn)題。”

“要通過(guò)財(cái)稅金融體制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制。”

“合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例，將政府土地出讓收入納入公共財(cái)政進(jìn)行管理，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。”

核心觀點(diǎn)

●要把生態(tài)文明和城鎮(zhèn)化捆在一起來(lái)看，讓城鎮(zhèn)化的骨子里流著生態(tài)文明的理念和精神。要盡可能地走集約、高效、綠色、低碳之路，把這些東西都體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，將來(lái)才能有美麗中國(guó)。

●城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合，推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中涉及到的問(wèn)題比較多，有一些和城鎮(zhèn)化本身有關(guān)系，也有一些問(wèn)題是全社會(huì)的問(wèn)題，這就需要從國(guó)家整體戰(zhàn)略上考慮。

●要更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用，政府應(yīng)該把自身的工作做好，比如說(shuō)盡可能地簡(jiǎn)政放權(quán)，減少審批，讓企業(yè)自己選擇投資方向，讓老百姓自己決定進(jìn)城還是不進(jìn)城。

●新型城鎮(zhèn)化最核心的問(wèn)題還是改革，通過(guò)改革走新的道路，通過(guò)改革使新型城鎮(zhèn)化更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用。

●城鎮(zhèn)化的前提就是產(chǎn)業(yè)做支撐，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，人聚集起來(lái)之后又得離開(kāi)。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化，難以提供就業(yè)崗位，就是“唱空城計(jì)”，就會(huì)出現(xiàn)“鬼城”。有了產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)。

城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合

華西都市報(bào)：新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)需要改革制度建設(shè)，具體需要哪些方面的變革？

張占斌：城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合，推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中涉及到的問(wèn)題比較多，有一些和城鎮(zhèn)化本身有關(guān)系，也有一些問(wèn)題是全社會(huì)的問(wèn)題，這就需要從國(guó)家整體戰(zhàn)略上考慮。

今后一段時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須把深化改革特別是體制改革放在十分突出的位置，加大難題的破解。

一是統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革。必須以城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標(biāo)和方向，在中央的統(tǒng)一規(guī)劃下，加快剝離戶口所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍制度的本真功能。

二是要深化土地管理制度改革。按照解放和發(fā)展生產(chǎn)力，提高土地利用效率和城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、保障農(nóng)民利益的要求深化土地制度改革。

三是完善住房保障制度改革。要以解決城鎮(zhèn)低收入群體和農(nóng)民工保障性住房為重點(diǎn)，完善住房保障制度體系。

四是深化財(cái)稅金融體制改革。要通過(guò)財(cái)稅金融體制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。

五是優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置改革。加快形成設(shè)置科學(xué)、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，逐步減少地方政府層級(jí)。

老百姓進(jìn)不進(jìn)城讓市場(chǎng)決定

華西都市報(bào)：那么在城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府應(yīng)該扮演什么角色？

張占斌：以往我們的政府可能比較多地扮演著一個(gè)主導(dǎo)的角色，在前面猛烈地去推動(dòng)，很多地方政府也有這種政績(jī)思想，所以出現(xiàn)過(guò)熱、過(guò)猛、過(guò)快的情況。