長朱軍：央地分稅比例應重新劃定

2013年11月19日 01:17
來源：每日經濟新聞

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二十年前的分稅制改革，讓“弱中央”變為“強中央”，并成為調控中國經濟高速增長的一把利劍，但這是一盤未下完的棋。經歷了“中場休息”后，目前中國經濟社會的發展，亟需這場改革的“完整”實現。

如今，財稅體制改革或將迎來重大轉折點。11月12日，黨的十八屆三中全會順利通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》提到，深化財稅體制改革，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。

近日，在西南財經大學舉辦的第十三屆中國經濟學年會上，財政部財政科學研究所博士后、南京財經大學財稅學院副院長朱軍對《每日經濟新聞》記者表示，目前中國財稅體制相對滯后，稅負較重，市縣財稅問題比較突出，尤其是缺乏《財政基本法》、《財政責任法》，導致出現支出不規范問題，應盡快完善正在修訂的《預算法》。建立現代財政管理制度，逐步理順財稅關系，中央與地方稅收比例應重新劃分，規范地方財政行為導向，按照實際需要落實支出安排等。

稅負達到中上等收入國家水平

隨著中國經濟社會的快速發展，居民收入水平也呈逐年遞增趨勢，但不容忽視的是，通貨膨脹也快速增長，導致居民生活成本增加，其中稅負過重成為社會關注焦點。

有不少業內專家認為，“高稅負”已經成為挫傷內地居民幸福感的主要因素。權威機構的統計數據顯示，當前中國的財政稅收占GDP比重已超過23%。在過去十年間，財政稅收占GDP比重基本呈上升趨勢。若按國際標準，中國的稅負水平已經超過中上等收入國家的水平，正向高收入國家靠攏。

朱軍直言，“從全球來看，目前中國稅負已達到中上水平，與居民享受的公共福利不匹配，比如居民生活成本高、房價過高等。同時，企業稅負也較重，尤其是受經濟周期性的影響，企業經營壓力更大。

財政部的報告亦證實了前述專家觀點，報告認為，當前我國企業稅費負擔較重，綜合考慮稅收、政府性基金、各項收費和社保金等項目后的稅負達40%左右，超過OECD（經濟合作與發展組織）國家的平均水平。

此外，目前財稅支付亂象也較為突出。“尤其是市縣一級，比如三公消費，官員福利支付等不夠公開透明，導致尋租空間較大。”朱軍補充說。

走“廢改立”之路

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文撰文指出，在我國現行的18種稅中，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅3種稅是由全國人大及其常委會制定法律征收，其他15種稅都是國務院制定暫行條例征收的，占稅收總收入的70%。

今年初，有媒體報道稱，有國內財稅法學界的權威向全國人大法工委提交材料，提出全國人大應擇機廢止1984年以來給予國務院設置稅種的有關授權，由全國人大以立法形式確定各類稅種的設置和征收。

在朱軍看來，目前財政缺乏《財政基本法》、《財政責任法》使得支出問題頻出，很多稅種都是以條例等形式出現的，不具有長期制度效力。

“一是要加快財政《預算法》的修訂，建立現代財政管理制度；二是制定政府財務報告制度，同時加強信息披露環節和公民對政府財務信息的可獲得性；三是強化財政責任的落實，特別是落實預算支出的項目目標、完善具體支出事務；四是在稅收方面，由原來的一些暫行條例上升到法律的高度，實現依法治稅，全國稅收要‘上升法律地位，理順財稅關系’；五是在中央與地方的關系上，對支付范圍要有清晰規定，以明確各方的責任。”朱軍向記者詳細表述。

早在2011年，國稅總局根據國務院下發的《關于做好規章清理工作有關問題的通知》（國辦發[2010]28號）精神，制定了《關于開展省稅務機關稅收規范性文件清理工作有關問題的通知》（國稅函[2011]60號），對象指向各省、自治區、直轄市和計劃單列市國家稅務局、地方稅務局，清理范圍2010年底截止。

據《半島晨報》報道稱，到去年10月25日，大連市國稅局清理廢除規范性文件137件，調整11件，只保留行政許可與審批項目18件，但又建立新的政策規定3項，補充和完善相關文件4項。這還僅是大連一個計劃單列市的情況。有相關人士指出，如果中央不從立法角度治稅，僅是規范性文件增減修補，治標并不治本。

朱軍曾專門撰寫了《中國公共部門“財政管理現代化”改革路徑》的學術論文，這與十八屆三中全會的財稅改革主題不謀而合。他認為，科學的財政管理應涵蓋如下內容：從支出總量上來看，全國和地方應確定最優的支出規模；從成本上來看，各個部門和項目的支出規模要科學量化核定。應建立政府財務報告制度，包括政府財務資產負債報告、基金項目運轉報告、政府經濟活動報告（比如投融資資本項目等）與政府財務狀況分析。

建立央地債務風險預警機制

中國社科院金融學家劉煜輝曾評價稱，分稅制改革后，中央把財權高度集中，在稅收上削弱地方政府比重，但留給地方的幾乎是收入來源不穩定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。另一方面，中央又把更多的事權下放給地方，甚至以犧牲地方稅權來完成中央的某些政策，“中央請客地方買單”現象大量存在。

如此一來，地方政府頓感“囊中羞澀”，開始思考如何拓寬稅源。近年來，隨著中央陸續支持地方招商引資政策的出臺，重大的招商引資項目成為地方創造稅收的源泉。同時，隨著房地產市場的紅火，土地出讓金成為地方財政收入的重要來源，致使“土地財政”一直積重難返。

為支持城市建設，地方政府紛紛組建各類投融資平臺，但“寅吃卯糧”透支財政問題又普遍存在，地方債成為一顆潛在的“地雷”。據國家審計署報告顯示，2012年底36個地方政府債務余額已接近3.85萬億元，其中銀行貸款占78.07%。

《決定》表示，要建立規范合理的中央與地方債務管理風險預警機制。在朱軍看來，治理地方債問題首先要規范好地方支出的行為，通過推出《財政責任法》、預算管理制度改革，建設地方公共部門的財務報告制度等硬化支出預算。在明確地方支出范圍、規范地方行為的基礎上應考慮中央和地方稅收收入的重新劃分，充實地方既定預算收入的基礎。其中將“消費稅”變為共享稅可能成為考慮之一。此次提出的“調整消費稅征收范圍、環節、稅率”，預示著可能在消費稅環節上打開缺口，中央與地方在稅收比例上再一次進行重新劃分。

《每日經濟新聞》首席評論員葉檀亦曾撰文指出，未來地方政府回到靠稅收生活的軌道，消費稅與房產稅應成為重點。

“要規范地方支出行為導向，按照當地居民的實際經濟需要落實支出。”朱軍建議，要化解地方債潛在的危機，需要做好三個方面的工作，一是建立債務項目的責任人制度；二是要在各公共部門設立首席財政負責人，包括教育、公安、交通等公共部門；三是通過中央財政透明度立法，金融市場的透明度要求不斷提高地方債務的透明度，以此規范好地方投融資的行為。

此外，《決定》還提及“加快房地產稅立法并適時推進改革”。朱軍表示，這涉及到房產稅擴圍，將來要把房產稅相關的契稅、土地增值稅等稅種進行整合，將主要針對超出必需居住面積的非經營性房產、新增高檔房產等投機性買房進行稅收調節，還有在保有環節的存量房產進行稅收調節，但要考慮納稅人的負擔問題。